I SA/Bd 255/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka (spr.) sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: st. sekretarz sądowy Agnieszka Liberda - Koczorowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Decyzją z dnia [..] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił W. W. (skarżącemu) umorzenia należności z tytułu składek z powodu nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o której stanowi art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) zwanej dalej u.s.u.s. oraz z uwagi na brak podstaw do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy systemowej tj. ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podała, że zaległości powstały w związku z błędną interpretacją pojęcia "zawieszenia" i "zaprzestania". Wnioskodawca podał, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W kolejnym złożonym piśmie podniósł, że obciążenie go kosztami spłaty składek z odsetkami jest dla bardzo krzywdzące albowiem nie ponosi winy za złą ustawę. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Zakład decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami za zwłokę. Rozpatrując sprawę organ stwierdził, że nie stwierdzono ustawowych przesłanek przemawiających jednoznacznie za koniecznością umorzenia należności ZUS. Odnosząc się do kwestii dotyczącej spełnienia warunków ustawowych niezbędnych do umorzenia zadłużenia z tytułu składek Zakład stwierdził, że wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust 3 ustawy systemie ubezpieczeń społecznych tj. przesłanki oparte o instytucję całkowitej nieściągalności. W tym kontekście organ wskazał, że aktualnie wobec majątku wnioskodawcy nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Tym samym nie można stwierdzić, że w jego przypadku zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia należności ZUS w postaci całkowitej nieściągalności w formie określonej brzmieniem art. 28 ust. 3 pkt. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku, gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ podkreślił, że wszczęcie i formalne przeprowadzenie egzekucji oznacza w konsekwencji konieczność stwierdzenia jej bezskuteczności w sposób zgodny z odpowiednimi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. O przesłance "bezskutecznej egzekucji" można mówić wyłącznie jeżeli nie ma wątpliwości, iż nie zachodzi żadna możliwość zaspokojenia egzekwowanej wierzytelności z jakiejkolwiek części majątku zobowiązanego, a taką pewność daje tylko stosowny akt organu egzekucyjnego. Zakład podał, że na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ wskazał, że na podstawie tego przepisu w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), należności z tytułu składek mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że: • ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Podkreślono, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na ważny interes zobowiązanego do ich opłacenia jedynie w wyjątkowej sytuacji, w szczególności w przypadku ubóstwa osoby zobowiązanej do uregulowania należności, której sytuacja majątkowa i konieczność jednoczesnej spłaty zadłużenia zagraża dalszej egzystencji poprzez nie zapewnienie minimum socjalnego tj. w sytuacji braku środków niezbędnych dla zachowania potrzeb życiowych (wyżywienie, ubranie, utrzymanie mieszkania i inne). Jednak to na zobowiązanym ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi okoliczność stwarzająca możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Tymczasem wnioskodawca w trakcie postępowania nie przedłożył żadnego dowodu na okoliczność istnienia trudnej sytuacji materialnej np. decyzji o uzyskiwanych zasiłkach z pomocy społecznej, decyzji o przyznanych dodatkach mieszkaniowych. Powyższe świadczy zdaniem organu o braku konieczności do ubiegania się o te świadczenia, co w logicznej konsekwencji dowodzi, że skarżący nie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Tym samym nie ma podstaw do umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tym kontekście organ podał ponadto, że wnioskodawca jest w wieku 54 lat, nadal prowadzi działalność gospodarczą, która stanowi jedyne źródło utrzymania. Miesięczny dochód to kwota 1. 435,00zł, koszty utrzymania wraz z kosztami leczenia wynoszą 900,00zł, zatem do dyspozycji pozostaje kwota 535,00zł. Z żoną nie ma ustanowionej rozdzielności majątkowej lecz zgodnie z oświadczeniem strony prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe. Strona nie posiada oprócz samochodu marki Mercedes - rocznik 1998 majątku o znacznej wartości handlowej oraz innych zobowiązań publicznoprawnych i cywilnoprawnych. Odnosząc powyższe do argumentacji wnioskodawcy, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych organ stwierdził, że strona nie przedstawiła całej swojej sytuacji rodzinnej i materialnej. W ocenie Zakładu obecna sytuacja, w której znajduje się wnioskodawca nie jest szczególnie drastyczna, albowiem uzyskuje on dochody, które nie są obciążone dodatkowymi zobowiązaniami natomiast pozwalają na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych. Potwierdzeniem tego może być fakt, że strona nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej, nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego, a także nie przedstawiła żadnych rachunków, faktur pozwalających określić wysokość ponoszonych kosztów. Organ podkreślił, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Ich umorzenie zaś stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Jednocześnie z uwagi na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Konkludując organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał należycie, że zobowiązanie z tytułu składek pozbawi go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak również, że zaległości powstały na skutek nadzwyczajnego, niezależnego od strony zdarzenia losowego. Jednocześnie organ podkreślił, że we wniosku o umorzenie należności skarżący nie powołuje się na problemy zdrowotne czy brak kwalifikacji zawodowych, które byłyby dla niego przeszkodą w kontynuowaniu pracy zarobkowej umożliwiającej spłatę zadłużenia wobec ZUS. Zatem biorąc pod uwagę wiek (54 l.) oraz fakt prowadzenia działalności gospodarczej w ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych istnieje realna szansa na spłatę zobowiązań wobec ZUS w ramach umowy ratalnej dostosowanej do możliwości płatniczych strony zgodnie z art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze do Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jako sprzecznych z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: • art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając skargę strona podała, że w okresie 2000-2003 prowadziła pozarolnicza działalność gospodarczą. Z powodów osobistych w latach 2000-2003 nie była w stanie kontynuować działalności, w związku z czym zaprzestała jej prowadzenia. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, osoby prowadzące pozarolniczą działalność podlegały obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu wypadkowemu od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Skarżący podał, że został pouczony przez pracowników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że jeżeli zawiesi na pewien okres działalność gospodarczą nie będzie zobowiązany do opłacania składek w tym czasie. Wyjaśnił, że pouczanie osób prowadzących pozarolnicza działalność gospodarcza przez pracowników ZUS o braku konieczności opłacania składek było zjawiskiem dość powszechnym. Skarżący podał, że art. 13 pkt 4 został zmieniony przez art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 nr 141 poz.888) z dniem 20 września 2008 r. W obowiązującym stanie prawnym osoby prowadzące pozarolniczą działalność na podstawie art. 13 pkt 4 podlegają obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący podał, że otrzymał w okresie 2004-2005 r. trzy zaświadczenia z ZUS-u, że nie zalega z opłatą składek na ubezpieczenia społeczne. O rzekomych zaległościach dowiedział się dopiero w związku z decyzją z dnia [...]. Ponadto skarżący stwierdził, że nie jest ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną w stanie opłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia : • przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, • lub przepisu postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też • przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę : • ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek • oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne , postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Rola Sądu administracyjnego w przypadku kontroli decyzji uznaniowych jest ograniczona. W istocie sprowadza się do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001 roku, I SA/Ka 498/00, PP z 2001 r. Nr 45, s. 14; jak również Ordynacja podatkowa 2005 r. Komentarz Mastalski ,B. Adamiak, Wrocław 2005, s. 308.) Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. To oznacza, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał, będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Na marginesie wypada zaznaczyć, że treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Warto w tym miejscu przywołać orzeczenie NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), w którym podniesiono, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Podobnie wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06. Wracając do przedmiotowej sprawy należy zaznaczyć, że w jej stanie faktycznym nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż jak trafnie zauważył organ skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą a więc ma stały dochód. Rolą skarżącego było wykazanie swojej sytuacji rodzinnej i materialnej czego skarżący nie uczynił. Cała argumentacja strony sprowadziła się wyłącznie do twierdzenia, że zapłata zaległości spowoduje brak możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak również, że zaległości powstały na skutek nadzwyczajnego, niezależnego od strony zdarzenia losowego z uwagi na fakt, ze został nieprawidłowo poinformowany. A zatem skoro strona twierdzi, że jego sytuacja jest trudna a zapłata pozbawi go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych to ten fakt winien być udowodniony poprzez przedstawienie stosownych dowodów i dokumentów. Nie można zdaniem Sądu przerzucać tego obowiązku na organ gdyż to wnioskodawca występuje o zastosowanie nadzwyczajnego środka jakim jest umorzenie a zatem jego rolą jest udowodnienie tego faktu. W ocenie Zakładu obecna sytuacja, w której znajduje się wnioskodawca nie jest szczególnie drastyczna, albowiem uzyskuje on dochody, które nie są obciążone dodatkowymi zobowiązaniami natomiast pozwalają na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych. Potwierdzeniem tego może być fakt, że strona nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej, nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego, a także nie przedstawiła żadnych rachunków, faktur pozwalających określić wysokość ponoszonych kosztów. Sąd powyższą argumentację podziela. Na marginesie należy dodać, że rozstrzygniecie odmowne w tej sprawie nie ma powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, że z wnioskiem o umorzenie strona może występować dopóki zobowiązanie istnieje a jej sytuacja materialna i rodzinna ulegnie zmianie. To jednak nie oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek pozwalających na umorzenie, organ musi w stosunku do wnioskodawcy zastosować wnioskowaną ulgę. Jak wskazano wyżej decyzja organu w takiej sprawie jest decyzją uznaniową, co do której z woli Ustawodawcy , Sąd ma ograniczoną kontrolę. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. E. Kruppik – Świetlicka D. Dudra M. Łent