I SA/Bd 285/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Asesor sądowy Mirella Łent Protokolant Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Marioli J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości W dniu [...] 2005 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wpłynął wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, złożony przez Mariolę J. Strona wniosła w nim o przejęcie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolny lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 złożonego przez Janinę J. Wniosek z dnia [...] 2005 r. strona złożyła ze względu na fakt przeniesienia przez rodziców Gabryela i Janinę J. na jej rzecz gospodarstwa rolnego na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu [...] 2005 r. Decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. odmówił Marioli J. przyznania płatności naliczonych na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 złożonego przez Janinę J. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie zachowano 14-dniowego terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Od decyzji organu I instancji Mariola J. złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wydana przez organ I instancji decyzja odmawiająca przyznania płatności odnosi się zarówno do schematu pomocowego w zakresie płatności obszarowych, czyli schematu dotyczącego płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia wydania decyzji nastąpi przekazanie gospodarstwa w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje, jeśli producent rolny w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Natomiast, zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 73, poz. 657 ze zm.) w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nastąpi przekazanie całości gospodarstwa, płatność przysługuje temu producentowi, który w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania działek rolnych złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem. Zatem, jeżeli nastąpiło uchybienie jednego z ww. przepisów, Kierownik Biura Powiatowego nie mógł wydać innej decyzji, niż odmawiającej przyznania płatności. Wobec braku uchybień formalnych i merytorycznych w procesie wydawania decyzji, organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne rozpoznanie odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., poprzez pominięcie zarzutów dotyczących działania urzędników Agencji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, iż została wprowadzona w błąd przez pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na skutek ich niedbalstwa albo braku znajomości obowiązujących przepisów dotyczących sposobu postępowania w sprawie uzyskania dotacji. Skarżąca podniosła, iż pierwszymi właścicielami gospodarstwa rolnego byli jej rodzice, którzy w dniu [...] 2005 r. złożyli wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolnicze na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Gospodarstwo to zostało przekazane skarżącej aktem notarialnym z dnia [...] 2005 r. W tym samym dniu rodzice skarżącej udali się do Agencji w celu uregulowania spraw związanych z przekazaniem gospodarstwa. Pracownik organu został poinformowany o przekazaniu gospodarstwa skarżącej. Na pytanie o dalszy bieg wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznaniu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz jakich formalności musi dopełnić aktualny właściciel gospodarstwa rolnego, pracownik Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odpowiedział, iż nie należy nic zmieniać, tylko czekać na wpływ pieniędzy. W związku z ubieganiem się o kredyt bankowy rodzice skarżącej zwrócili się do Agencji o potwierdzenie otrzymania w przyszłości dotacji na podstawie złożonego wniosku. Zostali jednak poinformowani, iż powinien być złożony wniosek o przyznanie płatności z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Dnia [...] 2005 r. strona dopełniła tego obowiązku. Jednak w dniu [...] 2005 r. organ I instancji wydał decyzję odmowną. W związku z tą decyzją Janina J. udała się do Agencji w celu wyjaśnienia tego orzeczenia oraz odnalezienia pracownika, który zajmował się sprawą, wypełniał dokumenty i udzielał informacji dotyczących dalszych losów złożonego wniosku. Pracownika tego jednak nie udało się rozpoznać. W konsekwencji kierownik biura powiatowego Agencji polecił napisać odwołanie od decyzji, które miało zostać przez niego załatwione pozytywnie. W podsumowaniu skarżąca podkreśliła, iż na skutek rażących zaniedbań i niewiedzy pracowników Agencji została wprowadzona w błąd i w konsekwencji pozbawiona możliwości otrzymania dotacji, która jej się prawnie należy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Dlatego też, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżącej odmówiono przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, złożonego przez Janinę J. (matkę skarżącej). Powodem odmowy było niezachowanie 14-dniowego terminu, wynikającego z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Z powołanego unormowania przede wszystkim wynika uprawnienie do przejęcia płatności przez nabywcę posiadania gospodarstwa rolnego, o którą wystąpił pierwotny posiadacz tego gospodarstwa. Przy zachowaniu warunków określonych w ustawie nowy posiadacz wstępuje w prawa i obowiązki zbywcy związane z toczącym się postępowaniem o przyznanie płatności. Podstawowym warunkiem przejęcia płatności jest złożenie wniosku w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Skarżąca takowego wniosku w zakreślonym przez ustawodawcę 14-dniowym terminie nie złożyła. Rodzice skarżącej darowali przedmiotowe gospodarstwo rolne na rzecz strony w dniu [...] 2005 r. Według twierdzeń strony w dniu sporządzenia u notariusza aktu darowizny rodzice skarżącej udali się do organu I instancji w celu uregulowania spraw związanych z przekazaniem gospodarstwa rolnego córce oraz omówieniem kwestii nabycia przez ojca skarżącej prawa do renty strukturalnej. Wtedy pracownik urzędu obsługujący matkę skarżącej uzyskał informację o darowiźnie gospodarstwa rolnego na rzecz strony. Skierowano do niego - jak twierdzi skarżąca - również pytanie, jaki będzie dalszy los wniosku złożonego przez matkę w dniu [...] 2005 r oraz jakich formalności musi ona dopełnić w celu otrzymania dotacji lub przejęcia jej po rodzicach. W odpowiedzi stwierdzono, iż nie należy dokonywać żadnych zmian i czekać na wpływ kwoty pieniężnej. W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego okazano matce (pierwotnej wnioskodawczyni) pracowników, którzy zajmowali się w urzędzie tego typu sprawami. Nie potrafiła ona wskazać, który z nich udzielił jej błędnej informacji. W złożonej skardze strona podniosła, iż w dacie przekazania gospodarstwa rolnego w oparciu o akt darowizny pracownik, który zajmował się sprawą przekazania gospodarstwa pomógł matce wypełnić stosowny dokument, gdyż matka nie zabrała ze sobą okularów. Na dokumencie tym zostały złożone podpisy. Istotne w zaistniałym stanie faktycznym jest również i to, że w toku postępowania międzyinstancyjnego kierownik biura powiatowego zapewnił, że sprawa będzie rozpatrzona pozytywnie. Mając na uwadze przedstawione fakty stwierdzić należy, iż organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie dość wnikliwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające związane z faktem udzielenia błędnej informacji. Wyjaśnienie tej kwestii ograniczyło się do okazania pracowników. Nie wyjaśniono zaś, czy po sporządzeniu aktu notarialnego matka skarżącej rzeczywiście była w organie I instancji, czy poinformowała o przeniesieniu własności gospodarstwa rolnego na rzecz córki. Nie ustalono także, czy, ewentualnie, kto pomógł jej wypełnić dokument związany z przekazaniem gospodarstwa rolnego oraz, czy udzielił informacji w przedmiocie wniosku złożonego [...] 2005 r. Akta administracyjne, w szczególności uzasadnienia decyzji nie wskazują, aby takie postępowanie zostało przez organy przeprowadzone. W decyzjach brak również odniesienia się do stwierdzenia skarżącej, że kierownik biura powiatowego zapewnił, że sprawa będzie rozpatrzona pozytywnie dla strony. Wobec tego, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy postępowania administracyjnego zwrócić uwagę należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 tego kodeksu organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej dokonuje oceny czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Wyjaśnienie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym do wydania decyzji o przekonującej treści. Nieprawidłowe zaś ustalenie stanu faktycznego implikuje naruszenie wskazanych wcześniej przepisów art. 7, art. 77 k.p.a., co w konsekwencji obliguje Sąd do uwzględnienia skargi. Rozpatrując materiał dowodowy nie można pominąć żadnej okoliczności korzystnej dla strony, biorąc pod uwagę jedynie dowody, które są dla niej niekorzystne. W tym zakresie aktualność zachowują poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 26 października 1984r., sygn. akt II SA 125/84, ONSA 1984/2/98). W konsekwencji przyczynia się to bowiem do stwierdzenia, że gdy wydawano rozstrzygnięcie w oparci o nieprawidłowo zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy, to naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaprezentowane rozważania uzupełnić należy o argumenty wypływające z treści art. 9 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powołany przepis ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Prawo do informacji przyjmuje także Europejski Kodeks Dobrej Administracji. W art. 10 ust. 3 stanowi, iż w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jej działania oraz dotyczącą pożądanego rozstrzygnięcia sprawy, natomiast w art. 22 reguluje sposób postępowania w razie zwrócenia się z prośbą o udzielenie informacji. Udzielanie informacji w trakcie toczącego się postępowania dotyczy zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 2045/04, LEX nr 164957). Jeżeli zatem rzeczywiście, w trakcie toczącego się postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, matka skarżącej poinformowała organ I instancji w terminie 14 dni (art. 4 w/w ustawy) od sporządzenia aktu notarialnego o zbyciu w drodze darowizny gospodarstwa rolnego na rzecz córki, to organ ten zobowiązany był w oparciu o art. 9 k.p.a. do udzielenia informacji i niezbędnych wyjaśnień w przedmiocie reguły wynikającej z art. 4 powołanej wyżej ustawy, tj. obowiązku złożenia przez nowego posiadacza gospodarstwa rolnego stosownego wniosku w terminie 14 dni, od spełnienia bowiem tego warunku uzależnione było przejęcie uprawnień do płatności. Podkreślić jeszcze należy, iż postępowanie organu administracji w świetle zasady wynikającej z art. 9 k.p.a nie może prowadzić do powstania szkody zarówno u pierwotnej strony postępowania, jak i u jej następcy. W myśl orzecznictwa NSA zgodnie z art. 9 in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 2045/04, LEX nr 164957). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1740/98, LEX nr 42031). Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.