I SA/Bd 303/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2018 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz L. S. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] grudnia 2017r. do Izby Administracji Skarbowej w B. wpłynęło zażalenie L. S. (skarżący) z dnia [...] grudnia 2017r. na pismo [...] S.A. z dnia [...] grudnia 2017r. Nr [...], informujące o wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie postępowania przewidzianego w art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przedmiotowe zażalenie dotyczyło czynności i sposobu, w jaki [...] S.A. dąży wobec skarżącego do uzyskania roszczenia abonamentowego. W związku z powyższym skarżący, wniósł o rozpatrzenie zażalenia i uznanie go jako zasadnego, żądając uznania roszczenia [...] S.A. za bezpodstawne i podjęcia decyzji o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r. [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257) – dalej jako: "k.p.a." odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. zażalenia z dnia [...] grudnia 2017r. z uwagi na brak uprawnienia po stronie zobowiązanego do złożenia takiego zażalenia. W złożonym na powyższe rozstrzygnięcie zażaleniu, skarżący ponownie wskazał na bezprawne roszczenie [...] [...] S.A. z tytułu opłat abonamentowych, które to P. [...] S.A. ustaliła w ostatecznym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2017r. Nr [...] za okres od stycznia 2012 r. do marca 2014r. Stwierdził również, że [...] [...] S.A. nie dołączyła do akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów, na podstawie których wysunęła roszczenia. Ponadto wskazał, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2013r. przekazał [...] [...] S.A. dokumenty uprawniające do zwolnienia od opłaty abonamentowej. Podkreślił także, że [...] [...] S.A. bezprawnie naliczyła roszczenie za okres od maja 2013r. do marca 2014r., a nadto przedawnieniu uległy roszczenia za okres od stycznia 2010r. do grudnia 2012r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ przytaczając treść art. 61 § 1 k.p.a., który znajduje zastosowanie w sprawie na podstawie odesłania zawartego w art. 18 ustawy z dnia [...] czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 1201 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a.", wskazał, że przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organ zauważył, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie, którego przedmiotem jest zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej [...] [...] S.A. poinformował skarżącego, iż wydanym w dniu [...] grudnia 2017r. Nr [...] postanowieniem zakończyło się ostatecznie, toczące się w sprawie postępowanie przewidziane w art. 34 u.p.e.a. i w związku z tym organ egzekucyjny po otrzymaniu ostatecznego postanowienia wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, wyda postanowienie, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia do właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, co zobowiązany uczynił pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Zatem, w ocenie organu, z powołanego przepisu nie wynika, aby zobowiązany posiadał uprawnienie do złożenia zażalenia na wyżej wskazane pismo [...] [...] S.A. z dnia [...] grudnia 2017r. W związku z tym, brak uprawnienia po stronie zobowiązanego należy uznać za uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jednocześnie zauważył, iż przedstawione w niniejszym zażaleniu okoliczności stały się przedmiotem rozpoznania wniesionych pismem z dnia [...] lutego 2015r. zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] z dnia [...] marca 2014r., które to zakończyło się ostatecznie wydanym w dniu [...] lutego 2018r. postanowieniem Nr [...], doręczonym skarżącemu w dniu [...] lutego 2018r. W złożonej do tut. Sądu skardze L. S. wniósł o rozpatrzenie sprawy i uznanie ustalonego przez [...] [...] roszczenia abonamentowego za bezpodstawne, a postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej za mało przekonywujące, oparte na bezpodstawnie wniesionym roszczeniu przez [...] [...] S.A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. W kolejnych pismach procesowych z dnia [...] i [...] maja 2018r. wniesionych wraz z załącznikami, skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację, uznając podejmowane wobec niego czynności, w tym egzekucyjne za bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie co do jego zgodności z prawem uznał, że skarga jest zasadna, jednakże nie z powodów w niej podniesionych. Sąd stwierdził, że istnieją podstawy do jego uchylenia, ze względu na zaistnienie przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. Nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zażalenia skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r., dotyczącego pisma [...] [...] S.A. z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] [...] informującego o wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie postępowania przewidzianego w art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ uznał, że zobowiązany nie posiada uprawnienia do złożenia zażalenia, na wskazane pismo [...] [...] S.A. W myśl art. 17 § 1b u.p.e.a., do zażaleń na postanowienia wydane w pierwszej instancji przez organy sprawujące nadzór w rozumieniu przepisów art. 23 albo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Natomiast zgodnie z art. 18 ustawy egzekucyjnej, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie regulują kwestii wyłączenia organu egzekucyjnego lub jego pracowników od udziału w postępowaniu w sprawie egzekucyjnej. Dlatego też, w kwestii tej zastosowanie mają odpowiednie przepisy k.p.a., w tym zawarte w rozdziale 5 Działu I tej ustawy. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Wydanie w warunkach, o jakich mowa w art. 127 § 3 K.p.a., decyzji (postanowienia ) przez tego samego upoważnionego pracownika organu administracji publicznej, który wydał decyzję ( postanowienie ) objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, powoduje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. ( v. wyrok NSA z dnia 2 października 2014r. sygn. akt I OSK 491/13 – dostępny w CBOSA). Pomimo, że w treści art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu", to jednak regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydawanych w toku postępowania, co wynika z art. 126 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. - również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a, wydaje się postanowienie. Skoro zatem do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. art. 145 K.p.a., to ma do nich zastosowanie również art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., w którym odwołano się wprost do art. 24 K.p.a. Ma więc również w tej sytuacji zastosowanie zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wykładnię powołanych przepisów wzmacnia stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 (ONSAiWSA 2013/4/58), w którym podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważania jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji (postanowienia ) w niższej (pierwszej) instancji, a zasada ta ma odpowiednie zastosowanie do rozstrzygnięć wydawanych w warunkach wskazanych w art. 127 § 3 K.p.a. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że ze względu na bliskość pracownika wobec sprawy, nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Skłaniałby się więc do utrzymywania w mocy decyzji (postanowienia ) wydanej w pierwszej instancji. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji ( postanowienia ) przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja (postanowienie ) musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania aktu w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1164/10 dostępny j/w ). W piśmiennictwie przyjmuje się na przykład, że pracownik, który przygotowywał projekt rozstrzygnięcia dla piastuna funkcji organu administracji załatwiającego sprawę w pierwszej instancji, co najmniej na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007/3/137). Mając na uwadze przedstawiony kontekst prawny, Sąd stwierdza, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania zostało podpisane przez Kierownika Działu E. S., o czym świadczy odcisk pieczęci oraz naniesiony na nim podpis. Obok tego podpisu, na decyzji widnieje podpis J. Z. wraz z datą ( k. 50 akt administracyjnych ). Nie budzi zatem wątpliwości, że osoby te brały udział w wydaniu tego postanowienia. Na skutek wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. Nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie z dnia [...] lutego 2018r. zostało podpisane przez Wicedyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. I. N., co wynika z odciśniętej pieczęci i złożonego podpisu. Obok tego podpisu, na postanowieniu widnieją: odcisk pieczęci i podpis Kierownika Działu E. S. oraz podpis J. Z. wraz z datą ( k. 56-57 akt administracyjnych). W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu zażaleniowym brały udział osoby, które uczestniczyły w wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. Kierownik Oddziału E. S. oraz J. Z.. Są to pracownice, które na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. były wyłączone od udziału w postępowaniu, wywołanym złożonym przez skarżącego zażaleniem. Osoby te powinny zatem na etapie postępowania zażaleniowego, powstrzymać się od podejmowania dalszych czynności procesowych. Ponownie rozpoznając sprawę, organ rozpozna zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, z pominięciem podlegających wyłączeniu osób, które uczestniczyły w wydaniu zaskarżonego postanowienia. Z podanych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. H. Adamczewska-Wasilewicz J. Szulc E. Kruppik-Świetlicka