I SA/Bd 306/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę W dniu 4 marca 2005 r. A. N. złożyła wniosek o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Do wniosku tego załączyła plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, akt notarialny umowy nieodpłatnego przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...]r., oświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego i umowę dzierżawy z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. odmówił skarżącej przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego stwierdzając, że nie załączyła ona do wniosku załącznika potwierdzającego prawo własności beneficjenta oraz stwierdził, że powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie jest mniejsza niż 1 ha. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił powyższą decyzję ze względu na nienależyte jej uzasadnienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...]r., odmówił skarżącej przyznania dopłaty. Jako podstawę odmowy wskazał § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Zgodnie z tym przepisem przyznanie takiej pomocy finansowej dopuszcza tylko i wyłącznie istnienie współwłasności gospodarstwa rolnego wraz z małżonkiem. Organ podniósł, że skarżąca jest współwłaścicielem gospodarstwa wraz z B. A. G. - bratem, co stanowiło negatywną przesłankę do przyznania pomocy. Decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR orzekając na skutek odwołania utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że w związku z prowadzeniem gospodarstwa z osobą trzecią (bratem), skarżąca nie spełnia kryteriów określonych przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu oraz zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na przyjęciu, iż wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania płatności do gospodarstwa niskotowarowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając decyzje administracyjne organów obu instancji, stwierdził, że przepis § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i nie może on stanowić podstawy rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), zwaną dalej ustawą o EFOGR, pomoc finansowa może być udzielana na wspieranie gospodarstw niskotowarowych i beneficjentem tej pomocy mogą być producenci rolni. Ustawa ta nie definiuje pojęcia producenta rolnego, tylko odsyła w tym zakresie do przepisów ustawy z 18 grudnia 2004 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 ze zm.). W art. 3 pkt 3 tej ustawy została podana definicja producenta rolnego w rozumieniu której producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka nieposiadająca osobowości prawnej - będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Z delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r., zdaniem Sądu, nie wynika aby Rada Ministrów została upoważniona do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, skoro w ustawie określono krąg beneficjentów tej pomocy, tj. producenta rolnego w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji. Sąd uznał, że w części, w której akt wykonawczy wprowadził ograniczenia podmiotowe do otrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wyłącznie dla producentów rolnych prowadzących działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, to w tym zakresie rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Sąd podkreślił, że organy administracji były związane rozporządzeniem i nie mogły odmówić jego zastosowania. Natomiast Sąd związany jest jedynie Konstytucją i ustawami. Wynika to z art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który jest powtórzeniem zapisu zawartego w art. 178 ust. 1 Konstytucji. Sąd nie ma uprawnień do skutecznego kwestionowania mocy obowiązującej aktu podustawowego, gdyż jest to kompetencja Trybunału Konstytucyjnego. Sąd może stwierdzić, iż taki akt w jakiejś części został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, może odmówić zastosowania tego przepisu w konkretnej sprawie. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżył ten wyrok w całości zarzucając, że został on wydany z naruszeniem: - przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że zapis ten został wydany przez Radę Ministrów z przekroczeniem ustawowym, - przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania oraz braku podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższy zarzut Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zarzucił również jako naruszenie przepisów prawa materialnego pkt 9.4.5 Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 przyjęty przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Monitor Polski z 2004 r., Nr 56, poz. 958). Plan ten został przyjęty przez Komisję Europejską, co stanowiło potwierdzenie jego zgodności z prawem Unii Europejskiej i stanowiło podstawę do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów. Warunki podmiotowe zostały określone w planie rozwoju w pkt 9.4.5, który stwierdzał, że beneficjentem pomocy może być producent rolny, będący osobą fizyczną, prowadzący gospodarstwo rolne będące jego własnością lub własnością jego małżonka i odpowiadające definicji gospodarstwa niskotowarowego. Organ podkreślił, że stanowisko to nie budzi żadnych wątpliwości i w takim brzmieniu zostało przyjęte przez Komisję Europejską. Następnie zostało to powielone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. W ocenie organu, skoro ustawa, w której została zawarta delegacja do wydania przedmiotowego rozporządzenia nie zawiera przepisów o charakterze materialnym, zawiera jedynie przepisy o charakterze kompetencyjnym i procesowym, to delegacja ustawowa z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. nie została ograniczona art. 5 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem organu, stwierdzenie jedynie, że przepis rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi wskazania co do dalszego postępowania. Wskazanie takie powoduje, zdaniem organu, że sprawa ta pozostaje nierozstrzygnięta, bowiem Sąd w kolejnej skardze strony ponownie uchyli zaskarżoną decyzję organu właśnie z uwagi na odmowę zastosowania przez ten Sąd danego przepisu. Brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyraża się w ocenie organu poprzez niewskazanie przepisu materialnego rangi ustawowej czy Konstytucji RP, który stanowił podstawę uznania przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów za niekonstytucyjny. Sąd powinien wskazać przepis Konstytucji, z którym niezgodny jest jego zdaniem omawiany przepis. Brak takiego wskazania stanowi naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r., II GSK 211/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Postanowieniem z dnia 6 maja 2008 r. Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na wystąpienie przez Prezesa NSA do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie legalności § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) cyt. rozporządzenia z Konstytucją i ustawą o EFOGR. Po rozstrzygnięciu sprawy przez Trybunał, postanowieniem z 18 maja 2009 r. Sąd podjął postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organy administracji wskazały §3 ust.1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Przepis ten stanowi, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. W wyroku z dnia 15 listopada 2007 r., II GSK 211/07 NSA nie podzielił poglądu WSA w Bydgoszczy, że powyższy przepis został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. NSA stwierdził, iż powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 3 ustawy ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielenia, wstrzymywania, zawieszania, zwracania pomocy finansowej na działanie objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Szczegółowe zasady opracowywania uchwalania planu stanowiło wykonanie zobowiązania wynikającego z przepisu art. 41 ust. 1 rozporządzenia Wspólnot Europejskich z 17 maja 1999 r., nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. Komisja Europejska przyjmuje dokumenty programujące rozwój wsi, na podstawie zaproponowanego planu rozwoju obszarów wiejskich, dopiero po sprawdzeniu zgodności tego planu z prawem Unii Europejskiej. Przepis, na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. uwzględnia powyższą zasadę w ten sposób, że rozporządzenie to zostanie wydane dopiero po przyjęciu planu przez Komisję Europejską. Plan taki został obwieszczony i opublikowany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 15 listopada 2004 r. (M.P. Nr 56, poz. 958). Dokument ten określał cele, priorytety i zasady wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. W planie tym w podrozdziale 9.4.5 określono, że beneficjentami pomocy mogą być producent rolny, będący osobą fizyczną, prowadzący gospodarstwo rolne będące jego własnością lub własnością jego małżonka i odpowiadające definicji gospodarstwa niskotowarowego. Sądu II instancji stwierdził, że takie określenie podmiotów, dla których została skierowana pomoc, zostało przyjęte przez Komisję Europejską jako zgodne z prawem wspólnotowym. Możliwość odstąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (por. wyrok WSA z dnia 25 września 2007 r., I SA/Wa 1096/ 07: wyrok WSA z dnia 15 stycznia 2009 r., I SA/Kr 1577/08). Należy zauważyć, że przepis §3 ust.1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny z punktu widzenia zgodności z art.3 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz z art. 92 ust.1 Konstytucji. Choć w postanowieniu z dnia 24 marca 2009 r., U 6/07 Trybunał stwierdził, że określenie zakresu podmiotowego pomocy dla gospodarstw niskotowarowych należy do materii ustawowej, to umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej §3 ust.1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Zdaniem Trybunału przepis ten był przepisem epizodycznym - obowiązującym jedynie w ściśle określonym, krótkim czasie dostosowania polskiego rolnictwa do wymogów Unii Europejskiej i ze względu na zakończenie naboru wniosków o przyznanie pomocy w 2006 r. wyczerpał swoją moc obowiązującą. Jednakże §3 ust.1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. nie został formalnie w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wyeliminowany z obrotu prawnego. Wniosek o pomoc finansową skarżąca złożyła w dniu 4 marca 2005 r. i podlega on rozpoznaniu według obowiązujących wówczas przepisów, a zatem powyższy przepis ma do rozpatrzenie jej wniosku zastosowanie. Ocena prawna wyrażona przez NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r., II GSK 211/07 wiąże Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie spowodowało, po wyroku NSA, zmiany stanu prawnego uzasadniającego odstąpienie od oceny wyrażonej przez Sąd kasacyjny. Z akt sprawy wynika, że w okresie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa skarżąca była współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, wraz ze swoim bratem - B. G., położonego we wsi H., o powierzchni [...] ha. Wynika to wprost z treści §3 aktu notarialnego z dnia 22 czerwca 1990 r., w którym postanowiono, że "H. i S. małżonkowie G. przenoszą nieodpłatnie na rzecz A. N. w jednej drugiej części oraz na rzecz B. A. G. w jednej drugiej części własność i posiadanie nieruchomości (...), a A. N. i B. A. G. na powyższe przeniesienie wyrażają zgodę." Tym samym warunek przyznania pomocy finansowej wynikający z §3 ust.1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. nie został spełniony. Przepis ten wymaga bowiem aby gospodarstwo rolne stanowiło przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca jest wprawdzie współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, lecz wraz ze swoim bratem. W konsekwencji, w świetle wykładni dokonanej przez NSA, organ administracji nie naruszył §3 ust.1 pkt 3 lit. a) cyt. rozporządzenia. Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej zawarty w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2007 r., że decyzja organu odwoławczego jest sprzeczna z prawe wspólnotowym, gdyż takiego naruszenia również nie dopatrzył się NSA. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji.