I SA/Bd 310/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2025r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr 560000/71/227364/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek oddala skargę J. U. (dalej także jako: "Skarżący") złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: "ZUS") wypełniony [...] maja 2024 r. formularz pn. Wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. W części "Zakres wniosku" Skarżący zaznaczył, że wniosek dotyczy: umorzenia należności z tytułu składek (tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia, opłaty dodatkowej), umorzenia części zadłużenia z tytułu składek: należności za okres od 1 stycznia 1999 r. na Fundusz Ubezpieczeń i ubezpieczenie zdrowotne za okres styczeń – luty i czerwiec – grudzień 2020. W części "Uzasadnienie wniosku" Skarżący wskazał, że wnosi o zwolnienie z opłacania składek za okres styczeń - luty i czerwiec - grudzień 2020. Wskazał, że składki za ten okres zostały zapłacone. Wniósł o przeksięgowanie ich na ewentualne zaległości i zwrócenie na konto pozostałej reszty wraz ze zwrotem pobranych z tytułu zaległości odsetek, opłat, kar i kosztów egzekucyjnych wraz z usunięciem informacji na ten temat w bazach lub np. na hipotekach oraz usunięcie ich skutków. Jako motywację wniosku Skarżący wskazał brak możliwości opłacania składek w tym okresie. ZUS decyzją z [...] maja 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania we wskazanym zakresie, zaś działając jako organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2024 r. Na powyższą decyzję J. U. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (dalej także jako: "WSA w Bydgoszczy"), który wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 650/24, uchylił zaskarżoną decyzję ZUS z [...] lipca 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2024 r. W związku z ww. wyrokiem WSA w Bydgoszczy, mając na względzie złożony przez Skarżącego wniosek z [...] maja 2024 r., ZUS wezwał Skarżącego do doprecyzowania zakresu żądania w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma wzywającego do dokonania tego sprecyzowania. W piśmie ZUS wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Organ podał, że Skarżący we wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek (RSU) wskazał okres i fundusze, o umorzenie których wnosi, a w uzasadnieniu tego wniosku wystąpił o zwolnienie z opłacenia składek za ten sam okres. Jednocześnie organ powiadomił Skarżącego, że w wypadku braku odpowiedzi, wniosek z [...] maja 2024 r. zostanie zakwalifikowany jako wniosek o umorzenie należności. Pismo zostało doręczone Skarżącemu [...] kwietnia 2025 r. Decyzją z [...] kwietnia 2025 r. organ umorzył postępowanie w sprawie wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres 01/2020-02/2020 i 06/2020-12/2020. W uzasadnieniu organ podał, że do dnia wydania decyzji do ZUS nie wpłynęło doprecyzowanie przez Skarżącego wniosku, w związku z czym organ zakwalifikował go jako wniosek o umorzenie należności. W oparciu o rozliczenie konta płatnika składek organ ustalił, że na dzień wpływu wniosku o umorzenie na koncie Skarżącego nie figuruje zadłużenie z tytułu składek za wskazany okres. Powstałe należności zostały uregulowane. Z uwagi na powyższe, organ na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej także jako: "k.p.a."), wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na powyższą decyzję, w piśmie wysłanym za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] maja 2025 r. do ZUS, Skarżący wskazał, że wezwanie organu z [...] kwietnia 2025 r. narusza prawo, tj. art. 220 § 1 k.p.a. Zdaniem Skarżącego, jego żądanie jest jasne i zrozumiałe, a mimo to organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy, a więc pozostaje w bezczynności. Zaskarżona decyzja została wydana po terminie, z naruszeniem prawa i zawiera nieprawdziwe dane. Dlatego też, w ocenie Skarżącego, należy uznać, że decyzja ta nigdy nie zaistniała, a ZUS nadal pozostaje w bezczynności. Ponadto Skarżący stwierdził, że "gdyby jednak ZUS postanowił negować fakty to niniejsze pismo jest sprzeciwem/odwołaniem/skargą na w/w decyzję". W związku z powyższym Skarżący wyraził oczekiwanie "niezwłocznego usunięcia z obiegu wydanej decyzji wraz z jej skutkami prawnymi i zastosowania się do obowiązującego prawa w zakresie niniejszej sprawy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na rozprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2025 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres 01/2020-02/2020 i 06/2020-12/2020. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 650/24. Podać należy, że wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego zapadły w danej sprawie objęty jest zakresem przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do tego rozwiązania legislacyjnego wprowadzono zatem związanie zarówno dla organów, jak i sądów, w zakresie oceny prawnej, a także wskazań co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu. Wyjątek od tak określonego ustawowo związania dotyczy sytuacji, gdy przepisy prawa uległy zmianie. Wiążąca jest zatem: po pierwsze ocena prawna, a po drugie, wskazania co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu sądu. W pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje więc m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania", stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej, dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 2–5 i 9 do art. 153). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 650/24 uchylił decyzję ZUS z [...] lipca 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2024 r. i wskazał, że: "Rozstrzygając sprawę ponownie Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany będzie dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, w tym ustalić treść rzeczywistego żądania Skarżącego. W tym celu organ zwróci się do Skarżącego o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku, przy czym wezwanie do sprecyzowania wniosku będzie zawierać stosowne, adekwatne do realiów kontrolowanej sprawy, pouczenie. Następnie obowiązkiem organu będzie rozpoznanie wniosku Skarżącego z zastosowaniem trybu postępowania adekwatnego do żądania wniosku." Mając powyższe na uwadze przy ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącego organ zobowiązany był zwrócić się do Skarżącego o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku, przy czym pismo organu powinno zawierać stosowne pouczenie. Następnie organ powinien rozpoznać wniosek Skarżącego z zastosowaniem adekwatnego trybu postępowania. Zaniechanie wezwania Skarżącego do doprecyzowania wniosku – zgodnie z oczekiwaniem wyrażonym w skardze – naraziłoby ZUS na postawienie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Niesłuszny okazał się w związku z powyższym zarzut skargi, że ZUS naruszył art. 220 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli: 1) znane są one organowi z urzędu; 2) możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie: a) posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych, b) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, c) wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, d) przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych). W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, przepis art. 220 § 1 k.p.a. nie mógł być zastosowany w ten sposób, że na jego podstawie organ zaniechałby wezwania Skarżącego do doprecyzowania wniosku z [...] maja 2024 r. bowiem ZUS był zobowiązany podporządkować się wskazaniom co do dalszego postępowania zawartym w wyroku WSA w Bydgoszczy z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 650/24. Kontrolując obecnie zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2025 r. tut. Sąd doszedł do przekonania, że organ wykonał wiążące organ wytyczne wynikające z ww. wyroku stosownie do art. 153 p.p.s.a. Organ pismem z [...] kwietnia 2025 r. zwrócił się do Skarżącego z wezwaniem o doprecyzowanie zakresu wniosku opatrzonego datą [...] maja 2024 r. wskazując, że w przypadku braku odpowiedzi Skarżącego – wniosek z [...] maja 2024 r. zostanie zakwalifikowany jako wniosek o umorzenie należności. Organ w ww. piśmie zaznaczył, że we wniosku z [...] maja 2024 r. Skarżący wskazał zarówno żądanie umorzenia składek za okres 1-2/2020 oraz 6-12/2020, jak również wystąpił o zwolnienie z opłacania składek za okres 1-2/2020 oraz 6-12/2020. Następnie ZUS zawarł w treści pisma z [...] kwietnia 2025 r. pouczenie, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Zostało wyjaśnione pojęcie całkowitej nieściągalności. W treści pisma została przywołana treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 350) oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. nr 141 poz.1365). W dalszej części pisma – odnosząc się do żądania Skarżącego w zakresie zwolnienia z opłacania składek za okres 1-2/2020 oraz 6-12/2020 - ZUS wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości zwolnienia z obowiązku opłacania składek (na ubezpieczenie emertytalne, rentowe, wypadkowe oraz na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy). Organ wskazał ponadto, że możliwość zwolnienia z opłacania składek była przewidziana w polskim systemie prawnym w związku z ogłoszonym na terenie RP stanem epidemii, jednak te regulacje prawne już nie obowiązują. Możliwość taka dotyczyła okresów: marzec – maj, lipiec – wrzesień oraz listopad – grudzień 2020 r., przy czym od lipca 2020 r. zwolnienie z opłacania składek obejmowało wyłącznie przedsiębiorców z określonym profilem działalności. Organ zaznaczył, że opisane możliwości zwolnienia z opłacania składek wynikały z ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 340). Pismo organu z [...] kwietnia 2025 r. zostało doręczone Skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2025 r. (k. 52 akt adm.). Skarżący nie udzielił na to pismo odpowiedzi. ZUS był zatem uprawniony do potraktowania wniosku Skarżącego z [...] maja 2024 r. jako wniosku o umorzenie należności. W konsekwencji powyższego ZUS wydał decyzję z [...] kwietnia 2025 r., którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowania z wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres 1-2/2020 oraz 6-12/2020. Organ wskazał, że w oparciu o rozliczenie konta płatnika składek ustalono, że na dzień wpływu wniosku o umorzenie na koncie Skarżącego nie figuruje zadłużenie z tytułu składek. Powstałe na koncie Skarżącego należności za wskazany okres zostały uregulowane. Zdaniem Sądu, okoliczność ta była w sprawie bezsporna bowiem Skarżący już we wniosku z [...] maja 2024 r. wskazał, że składki za ww. okres zostały zapłacone (k. 2 akt. adm.). Postępowanie w przedmiocie umorzenia tych należności organ uznał zatem za bezprzedmiotowe. Podać przy tym należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Jeżeli zatem organ administracji publicznej dochodzi do wniosku, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, czyli brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym wydaje decyzję umarzającą postępowanie (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 218/25). W związku z powyższym ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji należało się zgodzić bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało potwierdzone, że tylko istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia składek (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 9 października 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 538/24: "Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać." W ocenie tut. Sądu podobnie należy ocenić występującą w kontrolowanej sprawie sytuację, w której został złożony wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, które zostały już opłacone. W takim przypadku również niedopuszczalne byłoby prowadzenie postępowania odnośnie do należności, które wygasły wskutek ich uregulowania. Słusznie w związku z tym ZUS umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności z tytułu składek zostały opłacone to nie było już co umarzać (tj. nie było już składek nieopłaconych, podlegających umorzeniu). Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty i stanowisko prezentowane w skardze przez Skarżącego okazały się niezasadne. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję z urzędu w granicach sprawy, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., nie dostrzegł innych wad, które powodowałyby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ZUS z [...] kwietnia 2025 r. W konsekwencji powyższego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Końcowo, Sąd wyjaśnia, że poza zakresem niniejszej sprawy są podnoszone w skardze okoliczności dotyczące bezczynności organu. Do tut. Sądu Skarżący osobnym pismem skierował skargę na bezczynność organu, która podlegała rozpoznaniu wyrokiem z 9 września 2025 r. pod sygn. akt I SAB/Bd 3/25. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl J. Ziołek L. Kleczkowski U. Wiśniewska