I SA/Bd 320/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Agnieszka Olesińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za luty 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. A. I. (Skarżąca) zwróciła się do [...] o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za luty 2021 r. We wniosku RDZ-B7 oświadczyła, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. [...] w dniu [...] kwietnia 2021 r. wydał decyzję, na mocy której odmówił Skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na [...] za okres od dnia [...] lutego 2021 r. do dnia [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis § 10 ust. 2 oraz § 11 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. poz. 371 ze zm.) i wyjaśnił, że strona nie spełnia warunku prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. zarejestrowanej działalności gospodarczej z kodem przeważającej działalności, który wymieniony został w powołanych przepisach. Organ ustalił bowiem, że na dzień 30 listopada 2020 r. Wnioskodawczyni miała zarejestrowaną działalność przeważającą o kodzie PKD 96.09.Z. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i rozporządzeń wydanych na podstawie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie, albowiem jako płatnik składek na dzień 30 listopada 2020 r. faktycznie prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodem 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne) i była to na ten dzień nie tylko przeważająca, ale wręcz jedyna jej działalność. Z uwagi na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także przeprowadzenie dowodu z księgi przychodów i rozchodów za rok 2020 celem ustalenia, że faktycznie w 2020 r. prowadziła działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. Zdaniem Skarżącej wpis w CEIDG nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej, ma charakter deklaratoryjny i w związku z tym tworzy tylko wzruszalne domniemanie, według którego osoba wpisana do ewidencji jest traktowana jako prowadząca działalność gospodarczą. Dlatego też organ powinien ustalić jaką faktycznie działalność prowadziła Skarżąca na dzień 30 listopada 2020 r. i nie powinien opierać się na danych z CEIDG. Wyjaśniła, że tylko wskutek przeoczenia nie zweryfikowała wpisu w CEIDG, jednak obecnie sytuacja uległa zmianie, bowiem dokonano stosownych zmian we wpisie, ujawniając przeważający rodzaj działalności oznaczony kodem PKD 56.10.A – restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Zdaniem Skarżącej kody PKD nie mogą mieć decydującego znaczenia, istotny jest stan faktyczny, a więc to co dany podmiot rzeczywiście robi, a nie to czy jego działalność jest ujawniona w odpowiednim rejestrze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Ponadto stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 lipca 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. (k. 74 akt sądowych). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 22 października 2020 r. sygn. akt II FSK 1389/18 i II FSK 1600/18 w sytuacji objęcia strefą czerwoną, skierowanie sprawy celem rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od zgody lub sprzeciwu strony. Podobnie orzekł NSA w postanowieniu z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II FSK 2207/18. Powyższe znajduje także oparcie w poglądzie zaprezentowanym w uchwale NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19. Sąd w obecnym składzie ww. poglądy podziela. W konsekwencji skierowanie niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne nie ma charakteru dowolnego. Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmawiająca Skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na [...] za luty 2021 r. Odmawiając Skarżącej przyznania wnioskowanego zwolnienia organ wskazał, że we wniosku Skarżąca wskazała, że prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A, natomiast zarejestrowaną działalnością była działalność z kodem PKD 96.09.Z. Skarżąca w skardze wskazała, że na dzień 30 listopada 2020 r. faktycznie prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodem 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne) i była to na ten dzień nie tylko przeważająca, ale wręcz jedyna jej działalność. Przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia powyższego sporu wskazać należy, że analogiczny spór był już przedmiotem rozważań i rozstrzygnięcia przez WSA w Rzeszowie oraz Białymstoku, które wyrokami z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 189/21 oraz z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 140/21 uchylały decyzje [...]. Analogiczny problem był rozstrzygany w wyrokach WSA w Bydgoszczy o sygn. I SA/Bd 222/21 i sygn. I SA/Bd 221/21. Podzielając stanowiska i poglądy zawarte w powyższych wyrokach, Sąd w dalszej części uzasadnienia posłuży się argumentacją zawartą w przywołanych powyżej orzeczeniach. Stosownie do treści § 10 ust. 1 rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na [...] odpowiednio za okres od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. albo za okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 1) 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 2) 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Skarżąca, składając w dniu [...] kwietnia 2021 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach, wskazała jako przeważającą – działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. Określona zatem przez Skarżącą działalność mieści się wśród rodzajów działalności wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, których wykonawcy mogą skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w tym przepisie. Organ stwierdził jednakże, iż wskazany przez Skarżącą we wniosku kod PKD 56.10.A przeważającej działalności gospodarczej jest niezgodny z rejestrami REGON. Z akt administracyjnych wynika, iż na dzień, na który należy dokonać oceny – a więc 30 listopada 2020 r. – jako przeważającą działalność w rejestrze REGON Skarżąca miała podaną działalność oznaczoną kodem 96.09.Z, która nie jest objęta wykazem określonym w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19. Na podstawie regulacji zawartej w § 10 ust. 2 rozporządzenia oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. Zdaniem Sądu treść powyższych regulacji nie oznacza, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w CEiDG, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 listopada 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w ewidencji CEiDG. Podkreślenia bowiem wymaga, że zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Organy powinny zatem dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 30 listopada 2020 r. w odpowiedniej rubryce w ewidencji CEiDG kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w § 10 rozporządzenia choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem. W konsekwencji organ dopuścił się naruszenia powyższych przepisów dokonując ich błędnej wykładni. W realiach rozpatrywanego przypadku nie ulega wątpliwości, że na dzień 30 listopada 2020 r. zgłoszony przez Skarżącą kod przeważającej działalności PKD 96.09.Z nie jest kodem, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za luty 2021 r. Jak wynika jednak z treści skargi, Skarżąca twierdzi, że prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodem 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne). Taką działalność jako przeważającą Skarżąca podała we wniosku (k. 1 akt administracyjnych). Kod PKD 56.10.A jest kodem uprawniającym do zwolnienia stosownie do regulacji § 10 ust. 1 rozporządzenia. Organ w ogóle nie odniósł się do powyższej okoliczności naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej "k.p.a."). Stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie może sanować tychże braków. Organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza rodzaju faktycznie wykonywanej przez Skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, jaką działalność gospodarczą faktycznie Skarżąca wykonuje. W ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie przeprowadzono w sposób należyty postępowania dowodowego i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy. Rolą organu w przedmiotowej sprawie było ustalenie faktycznie wykonywanej przez Skarżącą działalności gospodarczej, a nie jedynie oparcie się przy ocenie zasadności przyznania zwolnienia na danych zamieszczonych w rejestrze REGON. W związku z tym doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku organu co zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Organ powinien był ustalić, czy Skarżąca wykonuje wskazaną we wniosku działalność gospodarczą, oznaczoną kodem 56.10.A, co uprawniałoby ją do uzyskania zwolnienia z obowiązku płacenia składek. Wskutek jednak zaniechań organu w zakresie postępowania dowodowego doszło do wskazanego wyżej naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji do błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19. Zauważyć należy, że wykładnia powyższego przepisu dokonana przez organ byłaby poprawna jedynie na gruncie jego brzmienia językowego. Zgodnie z taką wykładnią nie jest możliwe zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, jeżeli wskazany na dzień 30 września 2020 r. w rejestrze REGON rodzaj działalności gospodarczej nie mieści się w wykazie określonym w tym przepisie. Organ, posługując się taką wykładnią, odmówił Skarżącej przedmiotowego zwolnienia. W ocenie Sądu jednakże wykładnia przyjęta przez organ nie jest poprawna. Należy zwrócić uwagę, że celem wprowadzenia szczególnych rozwiązań w związku z epidemią COVID-19 była pomoc przedsiębiorcom, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji z uwagi na zmniejszenie popytu na ich usługi, spadek zainteresowania przedmiotem ich działalności, czy też wprowadzane przez ustawodawcę zakazy prowadzenia określonej działalności gospodarczej w okresie epidemii. Nie ulega wątpliwości, że działania ustawodawcy zmierzały do udzielenia pomocy osobom, które faktycznie wykonują określoną działalność gospodarczą, a skutki epidemii dotknęły ich w szczególności. Wykładnia językowa art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 mogłaby prowadzić do absurdalnej sytuacji, w której przedsiębiorca faktycznie wykonujący działalność wskazaną w tym przepisie nie uzyskałby zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek tylko z tego względu, iż na dzień 30 września 2020 r. nie miał zaktualizowanego wpisu w rejestrze REGON co do przeważającego rodzaju prowadzonej działalności, podczas gdy osoba prowadząca w rzeczywistości działalność nieobjętą wykazem wskazanym w tym przepisie, a posiadająca jedynie odpowiedni wpis w rejestrze REGON takie zwolnienie by uzyskała. W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż wykładnia językowa art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 może prowadzić do rezultatu absurdalnego, prowadzącego do skutków niemożliwych do zaakceptowania z aksjologicznego punktu widzenia. Ponadto należy zwrócić szczególną uwagę na cel ustanowienia tej regulacji, co uprawnia do posłużenia się wykładnią celowościową dla wyjaśnienia znaczenia normy dekodowanej z tego przepisu. W doktrynie przyjmuje się, iż działalność ustawodawcza ma charakter celowy, a więc służy realizacji określonych celów, które musi również uwzględniać sąd, dokonując interpretacji przepisu (zob. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2014, s. 152). Zgodnie z wykładnią celowościową wskazanej regulacji uprawnionym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek jest przedsiębiorca, który na dzień 30 września 2020 r. faktycznie wykonywał działalność wskazaną w przepisie art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, niezależnie od wpisu widniejącego w tym dniu w rejestrze REGON. Brak odpowiedniego wpisu w rejestrze REGON nie powinien wpływać na rzeczywiste uprawnienia przedsiębiorcy, o ile rzeczywiście, faktycznie prowadził on działalność objętą preferencją. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącej, organ zbada czy istotnie prowadziła ona jako przeważającą działalność oznaczoną kodem uprawniającym do zwolnienia z opłacania składek, a razie stwierdzenia przez organ, że Skarżąca prowadziła działalność objętą treścią art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, będzie należało uznać, że warunek uzyskania zwolnienia z opłacania składek ze względu na rodzaj prowadzonej działalności, jest spełniony. Sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego sąd. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień [...], który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.