I SA/Bd 321/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na czynność Starosty W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. określa, że zaskarżona czynność nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Starosty W. na rzecz J. P. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 05 stycznia 2010 r. J. P. wystąpił do Starosty Powiatowego we W. o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty związanej z wydaniem karty pojazdu w wysokości 425 zł. Uzasadniając wniosek strona wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 stwierdzający niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego pobierana była opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. W odpowiedzi na złożony wniosek, Starosta pismem z dnia 08 stycznia 2010 r. poinformował stronę, że opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł została pobrana zasadnie i zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżonej czynności zarzucił, iż nie znajduje ona żadnego uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Odpowiadając na złożone wezwanie, organ stwierdził brak podstaw do zwrotu opłaty. Starosta stwierdził, że opłata została pobrana na podstawie obowiązujących przepisów prawa albowiem Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku orzekając o niekonstytucyjności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu wskazał, iż ten traci ono moc obowiązującą dopiero z dniem 01 maja 2006 r. Wobec tego opłatę za wydanie karty pojazdu strona uiściła zgodnie z obowiązującym w dniu rejestracji pojazdu przepisem a zwrot nadpłaconej kwoty nie jest możliwy w trybie administracyjnym. Na czynność Starosty Powiatowego we W.strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu, zarzucając mu naruszenie art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w z związku z wyrokiem Trybunały Konstytucyjnego z dn. 17 stycznia 2006 r. Sygn. akt U 6/04 i uznanie uprawnienia do zwrotu opłaty za kartę pojazdu w wysokości 425 zł. W uzasadnieniu strona polemizując ze stanowiskiem organu, iż zwrot nadpłaconej kwoty nie jest możliwy w trybie administracyjnym powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. ak1 l OPS 3/07, w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W dalszej części strona przywołała wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego i podkreśliła, iż pobrana przez Starostę Włocławskiego opłata za kartę pojazdu w kwocie 500 zł. była zawyżona w stosunku do kosztów związanych z jej drukiem i dystrybucją, co znalazło potwierdzenie w późniejszym jej obniżeniu do kwoty 75 zł. Autor skargi podniósł ponadto, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Natomiast ust. 4 art. 190 ustawy zasadniczej stanowi, że orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zdaniem strony z treści art. 190 ust. 4 można wyprowadzić wniosek, że orzeczenia TK są skuteczne z mocą wsteczną, tzn. od chwili wydania aktu normatywnego lub od chwili wejścia w życie Konstytucji. Na zasadzie określonej w art. 190 ust. 3 Konstytucji akt normatywy niezgodny z Konstytucją obowiązuje do chwili ogłoszenia w Dzienniku Ustaw orzeczenia TK o jego niekonstytucyjności lub do innego terminu, który TK w swoim orzeczeniu. Wadliwość takiego aktu istnieje już od chwili jego wydania lub wejścia w życie Konstytucji, bowiem instytucje wymienione w art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej opierają się na uznaniu, że do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego, decyzji ostatecznej lub rozstrzygnięcia w innej sprawie doszło w wyniku określonych uchybień, które istniały w chwili wydania tego orzeczenia, decyzji lub rozstrzygnięcia. Wznowienie postępowania, uchylenie lub inne rozstrzygnięcie na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania zakłada zatem wsteczne oddziaływanie skutku orzeczenia TK. Niezgodność określonej regulacji prawnej z ustawą zasadniczą jest w związku z tym stanem niezależnym od chwili orzekania w tym przedmiocie przez TK ponieważ niezgodność ta ze swej istoty istniała zarówno przed, jak i po orzeczeniu o niekonstytucyjności. W konsekwencji zdaniem skarżącego niepodjęcie przez organ czynności zmierzającej do usunięcia naruszenia prawa w pełni uzasadnia złożenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie. Stwierdzono ponadto, iż przesłanka niekonstytucyjnego rozporządzenia nie uzasadnia zwrotu jakichkolwiek części pobranej opłaty za kartę pojazdu. Wskazano, iż doktryna i orzecznictwo nie zajmuje jednoznacznego stanowiska w przedmiotowej kwestii. Organ podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny podkreślił wyraźnie, że uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006, celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawienia powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Art. 190. Ust. 1 Konstytucji RP wyraźnie określa, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wiążą zatem również sądy, które nie mogą zajmować stanowiska sprzecznego z oceną prawną dokonaną przez Trybunał. W ocenie organu jego stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 17 XII 2007 r., sygn. III Cz. P 125/07 ( publik. OSNC z 2008 r. nr 12, poz. 138). Jednocześnie wskazując na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich organ wyjaśnił, iż jeżeli opłaty pobierane są przez podmioty państwowe wbrew prawu wspólnotowemu, to po stronie państwa istnieje obowiązek ich zwrotu, a po stronie jednostki, od której opłaty zostały pobrane - upoważnienie do otrzymania ich zwrotu. Podkreślono, iż orzeczenia dotyczyły sytuacji, gdy regulacje nakazujące pobór określonych opłat były wydane przez państwa członkowskie i przez to państwo pobrane. W niniejszej sprawie sytuacja przedstawia się odmiennie: wysokość opłaty została ustalona w drodze rozporządzenia przez Ministra Infrastruktury, zaś opłaty jako takie były pobierane przez podmioty, które stanowią odrębną od Skarbu Państwa osobę prawną. Jest to sytuacja w sposób istotny odmienna od przypadków, które legły u podstaw sformułowanej zasady, nakazującej zwrot przez państwo opłat pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego aktu zauważyć należy, że w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 04 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu, uznano za sprawę administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. Na tego rodzaju akt lub czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie słusznie rozstrzygnięcie nastąpiło w innej formie niż decyzja. Od rozstrzygnięcia tego stronie nie przysługiwało odwołanie, lecz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Strona takie wezwanie wystosowała w terminie przewidzianym w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (k. 3 akt administracyjnych). Odnosząc się do meritum skargi, należy w pełni podzielić stanowisko skarżącego, iż zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004. Trybunał przesądził w nim, że określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Uznanie takiego rozwiązania oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Zdaniem Trybunału niezgodność rozporządzenia z ustawą polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Tym samym kwestionowany przepis jest niezgodny też z art. 92 ust. 1 Konstytucji i z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. Zgodnie z art. 178 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08; uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08 oraz wyrok z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 557/09). Podnieść w tym miejscu należy, że oprócz orzeczeń wskazanych przez stronę, stanowiących o uprawnieniu sądu rozstrzygającego konkretną sprawę co do pominięcia przepisu rozporządzenia wykonawczego niezgodnego z Konstytucją, którego niezgodność potwierdził Trybunał Konstytucyjny, przy jednoczesnym odroczeniu wejścia w życie orzeczenia Trybunału - wypowiedział się sam Trybunał w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07. W orzeczeniu tym Trybunał wskazał, że sądy posiadają autonomię interpretacyjną, która zakotwiczenie znajduje w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją. W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 01 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego, pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu (por. wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2007 r., I SA/Bd 239/07, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08). W rezultacie objęta kontrolą sądową czynność Starosty Włocławskiego z dnia 8 stycznia 2010 r. dokonana została bez podstawy prawnej, bowiem odwołuje się do mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, którego zastosowania Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę odmawia. W momencie wydawania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie – Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł, uznanej za adekwatną do wskazanych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kosztów druku i dystrybucji tych kart. Ponadto rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE stanowi, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Należy podkreślić, że orzeczenia wstępne ETS, w których interpretowane są przepisy prawa wspólnotowego, są co do zasady skuteczne ex tunc. W konsekwencji przepis prawa wspólnotowego, którego wykładnia była przedmiotem odpowiedzi ETS na pytanie sądu krajowego, winien być interpretowany zgodnie z orzeczeniem Trybunału, począwszy od daty jego wejścia w życie, a nie od daty wydania wyroku przez ETS. Skutkiem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego (D. Miąsik, Temporalne skutki wyroków Trybunału Sprawiedliwości (w:) M. Domańska, K. Gonera, M. Miąsik, A. Płachta, W. Postulski, N. Półtorak, K. Witz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005, Lex Omega on-line). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był także i z tego względu w pełni uprawniony do odmowy zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W konsekwencji kwota uiszczona przez skarżącą powyżej 75 zł za kartę pojazdu była kwotą nienależnie uiszczoną. Organ zatem jest zobowiązany zwrócić stronie nienależnie uiszczoną kwotę 425 zł. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną czynność. Na podstawie art. 152 ustawy orzekł, iż czynność ta nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.