I SA/Bd 326/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr 18851/02/2025 w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zarządu Województwa Kujawsko – Pomorskiego na rzecz G.W. kwotę 7411 zł (siedem tysięcy czterysta jedenaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] kwietnia 2025 r., Zarząd Województwa [...] w T. wydał decyzję, na podstawie art. 207 ust. 12a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wyjaśniono, że Zarząd Województwa [...] był pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020. w składzie wymienionych pięciu osób, w tym: Marszałka Województwa [...], Wicemarszałków Województwa [...] i członków Zarządu Województwa [...]. Decyzja zapadła po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w dniu [...] grudnia 2024 r. przez G. W. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2024 r. Zarząd utrzymał w mocy wskazane orzeczenie, którym na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. zobowiązano Gminę do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, tj. wydatków niekwalifikowalnych w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na fata 2014-2020, związanych z realizacją projektu nr [...] pn. W. przedszkolak w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2018 r, w wysokości [...] zł. W ocenie organu, skarżący wykorzystał środki przekazane mu na podstawie Umowy nr [...] z naruszeniem art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (u.f.p.) tj. procedur obowiązujących w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, do których stosowania był zobowiązany. Zdaniem organu ustalony stan faktyczny potwierdza, że wysłanie zapytania ofertowego do wąskiej grupy wykonawców, czym uniemożliwiono zapoznanie się przez innych potencjalnych wykonawców z informacjami o zamówieniu, a w konsekwencji udzielenie zamówienia konkretnym preferowanym wykonawcom, stanowi w całości zaprzeczenie zasadom wskazanym w § 19 Umowy. Chodzi o zamówienia pomocy dydaktycznych i zabawek (zad. 1 poz. 14) oraz zamówienia wyposażania i pomocy dydaktycznych (zad. 3 poz. 22). Zdaniem organu skarżący zrealizował zamówienie w sposób wadliwy tj. przede wszystkim nie ogłosił informacji o planowanym zamówieniu w Bazie konkurencyjności, czym spowodował ograniczenie kręgu podmiotów, które byłyby zainteresowane realizacją zamówienia, co w konsekwencji miałoby wpływ na przebieg całej procedury. Mając na uwadze powyższe organ w swej decyzji za właściwe uznał nałożenie korekty w wysokości 100%, gdyż skarżący nie wykazał istnienia okoliczności uzasadniających odstąpienie od zastosowania podstawowej wysokości korekty finansowej (100%). Przestrzeganie zasad przejrzystości, jawności i uczciwej konkurencji ma zasadnicze znaczenie przy realizacji projektów dofinansowanych z UE, zaś ich nieprzestrzeganie pociąga za sobą konieczność zastosowania korekt finansowych. Stwierdzona w sprawie nieprawidłowość polegająca na niezastosowaniu zasady konkurencyjności miała charakter naruszenia godzącego w podstawowe zasady rządzące wydatkowaniem środków unijnych. W sytuacji ominięcia prawidłowego wymaganego trybu ogłoszenia, narażenie budżetu unijnego na szkodę dla organu jest oczywiste. Skarżący nie uzyskał ofert od oferentów, którzy zostali pominięci wskutek naruszenia trybu postępowania i nie zna warunków, jakie mogli oni zaoferować. Fakt przedstawienia przez skarżącego ofert na poparcie twierdzeń o wysokości cen rynkowych zdaniem organu nie stanowił dowodu na okoliczność, że budżet unijny nie poniósł szkody w skutek zawarcia przez skarżącego umów niezgodnie z obowiązującym trybem. Naruszeniem procedur skutkujących żądaniem zwrotu przekazanego dofinansowania było naruszenie postanowień § 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Umowy z tytułu nie przestrzegania przez skarżącego Podrozdziału 6.5 Wytycznych, poprzez niezastosowanie odpowiedniej procedury wyboru wykonawcy zamówienia, w tym nieupublicznienie zapytania ofertowego, czym ograniczono krąg potencjalnych wykonawców, a w konsekwencji uchybiono zasadzie uczciwej konkurencji równego traktowania wykonawców. Przedmioty zamówienia tj. wyposażenie sal, w tym pomoce dydaktyczne i zabawki, niezbędne dla realizacji celów edukacyjnych w ośrodkach wychowania przedszkolnego, spełniają przesłankę podobieństwa funkcji technicznych i gospodarczych, mogły być zrealizowane przez jednego wykonawcę oraz w zbliżonym okresie czasu. W sprawie zachodzą tożsamość czasowa, przedmiotowa i podmiotowa, co potwierdza fakt, że skarżący dokonał zakupów zarówno zabawek jak i pomocy dydaktycznych u tego samego kontrahenta. Wobec stwierdzonego wydatkowania części dofinansowania z naruszeniem zapisów Umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych, organ uznał, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., powtórzona w § 12 ust. 1 Umowy uzasadniająca wezwanie do zwrotu środków poniesionych z dofinansowania w kwocie [...]zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Organ odniósł się do treści Komunikatu Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2020 r, dotyczącego wpływu zagrożenia pandemią koronawirusa na projekty realizowane w ramach RPO WK-P 2014-2020 i uznał, że nie znajdują potwierdzenia w odniesieniu do zakwestionowanych wydatków, gdyż możliwość akceptowania przez organ kosztów związanych z niezrealizowanymi działaniami projektowymi dotyczy zobowiązań zaciągniętych na ten cel przed [...] marca 2020 r., gdy zakwestionowane wydatki zostały przez skarżącego poniesione w drugiej połowie miesiąca lutego 2021 r. oraz w miesiącu marcu 2021 r. i odnoszą się do zobowiązań powstałych w tym samym okresie. Drugim z problemów w sprawie było wydłużenie okresu realizacji projektu, tj. przeprowadzenie części zajęć w innym terminie, przy uwzględnieniu odpowiedniej interpretacji okresu 12 miesięcy trwania zajęć dodatkowych. Dla organu istotnym było, że skarżący oświadczył, że zaproponowane rozwiązanie nie narusza warunku realizacji zajęć dodatkowych przez okres 12 miesięcy. Organ wyraził zgodę na wydłużenie okresu realizacji projektu do dnia [...] marca 2021 r. Organ podkreślił, że w treści pisma akceptującego zmianę nie doprecyzowano w sposób jednoznaczny możliwości realizacji zajęć dodatkowych w wydłużonym okresie realizacji projektu. Powyższa okoliczność oraz fakt, że nie zakwestionowano argumentacji skarżącego odnoszącej się do realizacji "zawieszonych" zajęć dodatkowych w zaproponowanym okresie, stanowić mogły przesłankę przemawiającą za tym, że zgoda odnosiła się do pełnej treści złożonego wniosku, a więc wraz z wydłużeniem okresu realizacji projektu do dnia [...] marca 2021 r. wydłużona została realizacja zajęć dodatkowych do połowy lutego 2021 r., zgodnie z intencją wnioskodawcy. Jednocześnie zaznaczył, że informacje wskazane przez skarżącego odnośnie do realizacji zajęć znalazły odzwierciedlenie w zapisach zaktualizowanego wniosku o dofinansowanie projektu. W tym stanie rzeczy organ uznał, że wydatki poniesione od drugiej połowy miesiąca lutego 2021 r. do końca marca 2021 r. są niekwalifikowalne, ponieważ zakres ich finansowania wykracza poza okres 12 miesięcy finansowania zajęć dodatkowych w ramach projektu. W ocenie organu zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 UFP, powtórzona w § 12 ust. 1 Umowy uzasadniająca wezwanie Strony do zwrotu środków poniesionych z dofinansowania w kwocie [...]zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Organ uznał, że nie zachodzą podstawy faktyczne i prawne, aby odstąpić od żądania zwrotu w kwocie [...]zł. W skardze zarzucono naruszenie: a) art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z podr. 6.2 pkt 3 lit. g oraz podr. 6.5 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, b) art. 24 ust. 11 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie, c) art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do kwoty [...]zł. poprzez jego niezastosowanie, d) art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych poprzez ich niezastosowanie, e) § 3 i § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień z dnia [...] stycznia 2016 r. poprzez ich niezastosowanie, f) art. 6, 7, 8 § 1, 11, 81a § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, g) oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału, w szczególności z treścią Umowy i Wytycznych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę, gdyż zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 i 3, p.p.s.a. następuje, gdy: (§ 1) Sąd (1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; (2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; (3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Przepisy prawa materialnego, stanowiąc o konkretyzacji normy prawa w formie decyzji administracyjnej, nie wprowadzają ustawowej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. Z regulacji przepisów prawa materialnego wynikają podstawowe cechy decyzji administracyjnej, a mianowicie wskazanie, że jest to działanie organu administracji publicznej przez określenie właściwości do wydania decyzji administracyjnej, co oznacza jednostronność czynności prawnej kształtującej uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego również nie zawierają ustawowej definicji decyzji administracyjnej. Według art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.": "§ 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. § 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Z uregulowanej w przepisach prawa procesowego struktury decyzji (art. 107 k.p.a.) wynikają cechy materialnoprawne, że jest to czynność prawna kształtująca relację pomiędzy organem administracji publicznej a jednostką (stroną postępowania administracyjnego) i to czynność prawna jednostronna organu – przez wskazanie, że decyzja wymaga podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji weryfikowanym lub jeżeli została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona podpisem elektronicznym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Brak ustawowej definicji decyzji administracyjnej wymagał odkodowania z regulacji przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego cech właściwych czynności prawnej organu wykonującego administrację publiczną, które dają podstawę do klasyfikacji czynności prawnej do decyzji administracyjnej. Cechą właściwą materialnoprawną decyzji administracyjnej jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (osoby fizycznej, osoby prawnej, jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej), spełniające cechy właściwe formalnoprawne, które są niezbędne, ażeby czynność prawną organu zaliczyć do decyzji obowiązującej w obrocie prawnym. To przesądzające znaczenie cechy materialnoprawnej czynności organu administracji publicznej Dopuszczalne jest zaskarżenie uzasadnienia decyzji administracyjnej, ale otwiera to kontrolę zgodności z prawem decyzji. Sąd administracyjny stosuje środki wobec decyzji administracyjnej, co oznacza zastosowanie środków wobec rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia jest podstawą do zastosowania środków wobec rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. (por.: Adamiak Barbara, Borkowski Janusz, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Opublikowano: WK 2015, eLEX). Istotnym w sprawie jest to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zatem zgodnie z tym przepisem, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze. W niniejszej sprawie Sąd uwzględnił okoliczności niepodniesione przez skarżącego, chodzi tu o samą decyzję, o jakiej mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530, t.j.) - dalej: "u.f.p.", jako wystarczający pod względem treści, akt organu administracji. Otóż zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184. Stosownie do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 2 i 3 u.f.p. środkami publicznymi są środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2. W świetle art. 207 ust. 2 u.f.p., przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ: 1) pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, albo ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury na lata 2021-2027, albo ustawy o zasadach realizacji programów, albo ustawy o zasadach realizacji programów 2021-2027, albo wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7. (ust. 9). Stosownie do art. 207 ust. 12a pkt 1 u.f.p., w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą służy wniosek do tej instytucji albo organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem obecnie Sąd kontroluje działanie organu administracji publicznej jako jednostronną czynność prawną kształtującą uprawnienia lub obowiązki jednostki i chodzi tu o zwrot znacznej kwoty pieniędzy uzyskanej z dotacji, bez wątpliwości co do wydatkowania na cele wskazane w Programie. Zarzucono brak kwalifikowalności wydatków, tj. naruszenie procedur dokonywania wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich, a nie samych wydatków. W przywołanej ustawie o Finansach publicznych, w art. 67 ust. 1 ustawodawca uregulował kwestie procesowe tak, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879). Stosownie do art. 60 pkt. 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Podstawę procesową obecnie kontrolowanej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jest to decyzja merytoryczna, nakazująca zwrot wydanych już pieniędzy, która wymaga uzasadnienia przekonującego Sąd, że te procedury naruszono. Jest to rola organu, a uzasadnienie decyzji polega przede wszystkim na wykazaniu, jakie procedury obowiązywały skarżącego. To wymaga zbudowania i przedstawienia podstawy prawnej, jaka nakładała na skarżącego obowiązki związane z wydatkowanie uzyskanej dotacji przed ich dokonaniem. Podstawa ta powinna być czytelna na moment przed wydatkowaniem, gdyż dopiero wówczas można mówić o realnej możliwości jej wykonalności. Czytelność obowiązków wynikających z dokumentacji związanej z dotacją powinna istnieć nie tylko w rygorach przyjmowanych na gruncie prawa cywilnego (tak jak odczytuje się oświadczenia stron), ale również w reżimach przyjmowanych przy odczytywaniu przepisów prawa. Tylko wówczas można ustrzec się niebezpieczeństwa w postaci swojego rodzaju pułapki zastawianej na podmioty chętne do realizacji celów ważnych dla budżetu, z którego są finansowane. Tylko takie uzasadnienie zwrotu dotacji spełnia swoją rolę, w tym umożliwia Sądowi kontrolę jego żądania. Rolą organu jest przygotowanie dokumentacji pozwalającej na realizację Programu, a nie pozorowanie dofinansowania, kiedy to beneficjent realizuje cel, ale ostatecznie za swoje pieniądze, co do przeznaczenia których musiałby przyjąć inne rygory. Decyzja oparta o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest decyzją podjętą na nowo, a nie tylko kontrolną w stosunku do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Uzasadnienie tego typu organ rozpoczyna na str. 11 kontrolowanej decyzji. Zakwestionowano dwa rodzaje wydatków, jako niekwalifikowalnych (co do zasady str. 11 – 23 oraz str. 28 – 34 decyzji, co należy zaznaczyć, gdyż treść uzasadnienia jakkolwiek niewystarczająca, jest bardzo szeroka). Po pierwsze przyjęto, że skarżący nie przeprowadził zamówienia skutkującego zastosowaniem wymogów związanych z procedurą zasady konkurencyjności. Organ wymieniając wszystkie dokumenty oraz przepisy prawa, jakie w jego ocenie powinny mieć zastosowanie, wyciąga jedynie wnioski, które nie są podważane przez skarżącego, mianowicie ich obowiązywanie wobec skarżącego (str. 11 – 13 decyzji), kompetencje organu do kontroli oraz żądania zwrotu, ale na żadnym etapie nie tłumaczy jak i na jakiej podstawie należy rozumieć (odczytać) niekwalifikowalność poniesionego przez skarżącego wydatku, tj. konkretnie który zapis został przez niego naruszony. Tymczasem organ uznaje za wydatek kwalifikowalny w odniesieniu do zapisów Podrozdziału 6.2 Wytycznych, w pkt. 3 wydatek spełniający łącznie następujące warunki: a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1, b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie, c) jest zgodny z PO i SZOOP, d) został uwzględniony w budżecie projektu, z zastrzeżeniem pkt 11112 podrozdziału 8.3 Wytycznych, lub - w przypadku projektów finansowanych z FS i EFRR - w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie, e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu, g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO, i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej, j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4, k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym (str. 14 decyzji). Oprócz przytoczenia tego zapisu, organ polemizuje ze stanowiskiem skarżącego przywołując na str. 14 -19 szereg zapisów obowiązujących skarżącego, bez żądnego odniesienia się do tego, co ten konkretnie zrobił i dlaczego było to niewystarczające w odniesieniu do konkretnych zapisów prawa czy wiążących dokumentów. Odnosi się przy tym do bliżej nie zdefiniowanej zasady konkurencyjności oraz ustawy Prawo zamówień publicznych, bez podania jakichkolwiek przepisów tej ustawy (prócz tych dotyczących kwot granicznych zamówień, co nijak bliżej nie jest przypisane do sytuacji skarżącego). Dalsza lektura decyzji (do str. 23) przynosi treści dotyczące brzmienia wybranych przez organ przepisów, działań organu pierwszej instancji oraz zespołu kontrolującego, polemiki ze skarżącym, bez żadnych głębszych wniosków, jak tylko ten, że strona zrealizowała zamówienie w sposób wadliwy. Organ wymienia, czego skarżący nie zrobił (nie ogłosił informacji o planowanym zamówieniu w Bazie konkurencyjności), przyjmując, że spowodował tym samym ograniczenie kręgu podmiotów, które byłyby zainteresowane realizacją zamówienia, jednak tego nie wykazał. W szczególności organ nie wykazał, że wysłanie zapytania ofertowego do określonej grupy wykonawców, uniemożliwiło zapoznanie się przez innych wykonawców z informacjami o zamówieniu. Chcąc przyjąć, że zaniechanie skarżącego doprowadziło do udzielenia zamówienia z góry wybranym wykonawcom, wymagało przeanalizowania twierdzeń skarżącego w kontekście tego, czy jest on objęty obowiązkiem stosowania zasady konkurencyjności (2.6.2. Regulaminu). Wielość nieostrych i niedefiniowanych pojęć, jak zasada konkurencyjności, rozeznanie rynku, zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców, skłania do przyjęcia, że dla skarżącego do wykonania przewidziano obowiązki oparte na wykorzystaniu przez organ administracji jednego z typowych środków techniki prawodawczej, o którym mowa w § 155 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016 r. poz. 283), tj. określenia nieostrego. W takim wypadku prawodawca uznaje, że zachodzi konieczność zapewnienia elastyczności przepisów prawa w ramach określenia obowiązków. Sformułowania takie obejmują zatem szeroki zakres sytuacji, których konsekwencje należy kwalifikować w postaci wypełnienia obowiązku, bądź jego niewypełnienia. Tymczasem w decyzji organ nie przedstawia ustaleń stanu faktycznego, tj. samych zamówień, konkretów kiedy, od kogo, co i w jakiej cenie zamówiono. Nie przedstawia ustaleń, a jedynie ich oceny. Nie buduje konkretnej podstawy prawnej, z której wynikałyby konkretne obowiązki i to, że ich zaniechano. Szereg luźnych aktów prawnych i ich zapisów obok autorytarnych ocen (nieprzytoczonych w decyzji) faktów, nie pozwala na kontrolę decyzji, a w szczególności, nie pozwala na udzielenie odpowiedzi skarżącemu, czy zapisy poszczególnych aktów wiążących w procesie dotacji, były ze sobą sprzeczne i na ile pozwalały zbudować podstawę do działania organu w ramach art. 207 u.f.p. Ostatecznie stanowisko organu nie jest oparte ani o konkretne okoliczności i dowody, z których te wynikają, ani zbudowaną normę prawną, gdyż ogólne przywołanie § 19 Umowy, czy zbitki treści innych aktów, nie jest wystarczające, by skontrolować decyzję – indywidualny akt, jednostronny i władczy. Nie jest wystarczającym wskazanie, że chodzi o zamówienia pomocy dydaktycznych i zabawek (zad. 1 poz. 14) oraz zamówienia wyposażania i pomocy dydaktycznych (zad. 3 poz. 22), bez przywołanie całego otoczenia faktycznego i prawnego działań beneficjenta, któremu odbiera się środki, jakie wydatkował na te cele. Wniosek organu, że skarżący zrealizował zamówienie w sposób wadliwy tj. przede wszystkim nie ogłosił informacji o planowanym zamówieniu w Bazie konkurencyjności, czym spowodował ograniczenie kręgu podmiotów, które byłyby zainteresowane realizacją zamówienia, co w konsekwencji miałoby wpływ na przebieg całej procedury; zostało poczynione bez dostatecznego uzasadnienia prawnego i faktycznego, co zdaniem Sądu należy uznać za oparcie się na domysłach, a takie nie poddają się kontroli. Na tym etapie WSA nie jest w stanie ocenić, czy ułożone prawne reguły dotacji były obiektywnie możliwe do spełnienia oraz czy (i jak) skarżący je dotrzymał. Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja sprawia jedynie pozory działania organu ponownie rozpoznającego sprawę. Jej treść pozwala odszukiwać pewne fragmenty zdające się odpowiadać na wątpliwości skarżącego, jednak jako całość prowadzą do wniosku, że nie można być pewnym, co ostatecznie legło u podstaw rozstrzygnięcia. Działanie tego rodzaju narusza art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 9 i 12 a u.f.p. Chcąc ocenić jego poprawność, Sąd musiałby sam podjąć i uzasadnić decyzję o zwrocie dotacji, gdyż tylko wówczas miałby możliwość stwierdzenia, czy zwrot jest zgodny z prawem (działania skarżącego naruszyły określone procedury dotacji). Takie postępowanie jednak naruszałoby art. 3 § 1 p.p.s.a., który jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, jednak nie rozstrzygają spraw administracyjnych za organy. Obowiązkiem organu jest należyte wyjaśnienie i rozstrzygnięcie wszystkich mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności i WSA nie może wejść w tę rolę. Ustalając reguły dotacji (w tym treść umowy) organ musi mieć na względzie to, że niejako "tworzy" prawo, działa jako organ administracji publicznej, a nie wchodzi w stosunek cywilny, gdzie można bazować na woli stron. W przypadku zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. sądowa kontrola prawidłowości realizacji prawa materialnego polega również na kontroli zachowania prawa procesowego (i ustrojowego, o czym później), gdyż to służy optymalnemu urzeczywistnieniu prawa materialnego. W myśl § 27 z.t.p. w przepisach proceduralnych określa się w szczególności sposób postępowania przed organami lub instytucjami; strony i innych uczestników postępowania, ich prawa i obowiązki w postępowaniu; rodzaje rozstrzygnięć, które zapadają w postępowaniu i tryb ich wzruszania; zasady i tryb ponoszenia opłat i kosztów postępowania; zasady i tryb wykonania rozstrzygnięć, które zapadają w postępowaniu. W konsekwencji przedwczesnym jest ocenianie czy organ prawidłowo rozpoznał kwestię korekty finansowej (§ 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r., poz. 971)) oraz szkody w budżecie Unii (art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013)) – str. 23-27 decyzji. Te problemy były osadzone w stwierdzeniu nieprawidłowości, co do których istnienia obecnie WSA nie może mieć pewności. Przedwczesnym było rozpoznanie merytorycznego sporu, jaki objął drugą ze spornych kwestii, mianowicie W drugiej spornej kwestii rozliczenia wydatków poniesionych na prowadzenie zajęć dodatkowych, WSA przyjął, że co do wydatków poniesionych w drugiej połowie miesiąca lutego 2021 r. oraz w miesiącu marcu 2021 r. sporną kwestią okazało się postrzeganie wydłużenia okresu realizacji projektu dokonane przez organ na prośbę skarżącego i interpretacja zachowania okresu 12 miesięcy trwania zajęć dodatkowych. Zdaniem organu istotne było oświadczenie skarżącego, że wydłużenie nie narusza warunku realizacji zajęć dodatkowych przez okres 12 miesięcy. Chodziło o realizację zajęć "zawieszonych" w wyniku czasu pandemii COVID. Wraz z wydłużeniem okresu realizacji projektu do dnia [...] marca 2021 r., wydłużona została realizacja zajęć dodatkowych do połowy lutego 2021 r., przy czym uwzględniono finansowanie zajęć przez okres 12 miesięcy. Organ przyjął, że skarżący doprecyzował treść oświadczenia wskazując, że realizacja zajęć dodatkowych będzie obejmować okres wrzesień — grudzień 2019 r., styczeń — I połowę marca 2020 r., a następnie wrzesień — grudzień 2020 r., kończąc w okresie od stycznia do I połowy lutego 2021 r., co daje łącznie 12 miesięcy. Jak można wyczytać z decyzji, w tym stanie rzeczy dokonując weryfikacji wydatków rozliczonych w końcowym wniosku o płatność w odniesieniu do zapisów zaktualizowanego wniosku o dofinansowanie projektu organ uznał, że wydatki poniesione od drugiej połowy miesiąca lutego 2021 r. do końca marca 2021 r. są niekwalifikowalne, ponieważ zakres ich finansowania wykracza poza okres 12 miesięcy finansowania zajęć dodatkowych w ramach projektu. Wskazał przy tym przepisy, na podstawie których zbudował normę prawa, która w jego ocenie uzasadniała stanowisko o nie kwalifikowalności wydatku. Jednakże jednocześnie Sąd dostrzega, że decyzja wydana [...] listopada 2024 r., a więc ta od której złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w miejscu podpisu zawiera pieczęć z podanymi nazwiskami pięciu członków Zarządu Województwa, przy których znajdują się jedynie trzy podpisy. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa ( Dz. U. 2025 r., poz. 581) - dalej: "u.s.w." jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (por.: wyrok NSA z 20 października 2023 r., I GSK 1388/22). Tut. Sąd w wyroku z 9 stycznia 2024 r., I SA/Bd 501/23, wyjaśnił, z czym należy się zgodzić, że w odniesieniu do decyzji wydawanych przez Zarząd Województwa pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej w rozumieniu przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należy mieć na uwadze, że Zarząd Województwa, zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie województwa, ma skład ściśle określony przepisami tej ustawy. W art. 46 u.s.w. przewidziano możliwość wydawania decyzji administracyjnych przez dwa organy jednostek samorządu terytorialnego. Jest przy tym zasadą, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa (art. 46 ust. 1 u.s.w.). Przyjmując taką regułę, nie pominięto unormowań zawartych w odrębnych ustawach, które wyjątkowo mogą czynić organem właściwym do wydawania decyzji administracyjnych zarząd województwa. Właściwość zarządu województwa do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji, ma miejsce przy podejmowaniu decyzji określających kwotę przypadającą do zwrotu w przypadkach przewidzianych w art. 207 ust. 1 u.f.p. W razie bowiem stwierdzenia okoliczności ujętych w tym przepisie, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego beneficjentowi do zwrotu środków – wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 u.f.p.). Jeżeli decyzję pierwszoinstancyjną wydaje instytucja zarządzająca, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 207 ust. 12 zdanie drugie u.f.p.). Obecnie Sąd zgadza się ze stwierdzeniem, że w myśl art. 46 ust. 2a u.s.w. decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek, w decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Skoro zarząd województwa jest organem kolegialnym, a dla ważności rozstrzygnięcia musi być zachowane określone kworum, to obecność marszałka województwa nie jest wymagana po to, by organ ten mógł skutecznie podejmować swoje rozstrzygnięcia, w tym decyzje administracyjne. Przyjęcie tezy, że marszałek podpisuje wszystkie decyzje zarządu, nawet te, które zostały podjęte podczas jego nieobecności, jest nieuzasadnione. Dokonując wykładni gramatycznej art. 46 ust. 2a u.s.w. można dojść do wniosku, że wszelkie decyzje zarządu województwa muszą być podpisane przez marszałka, jednakże wykładnia ta, w świetle innych przepisów ustawy o samorządzie województwa jest błędna. Wskazać przede wszystkim należy, że zarząd województwa jest organem kolegialnym, podejmującym decyzje zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu zarządu – art. 31 ust. 4 u.s.w. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika czy Marszałek brał udział w wydaniu decyzji czy też w związku z jego nieobecnością zastępował go Wicemarszałek. Wymienienie w sentencji decyzji składu organu Sąd uznał za wskazanie jego składu osobowego a nie podanie osób, które podejmowały rozstrzygnięcie. Zatem na obecnym etapie i etapie rozpoznawania sprawy po wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powstały wątpliwości, czy decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo podpisana. To oznaczałoby jej nieważność i inną podstawę działania organu w trybie art. 207 ust. 12a pkt 1 u.f.p. Zatem w ramach działania w trybie art. 138 k.p.a., koniecznym było przeanalizowanie tego faktu i zawarcie uzasadnienia co do prawidłowości podpisu rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Zatem i w tym kontekście organ ponownie rozpatrując sprawę wyda stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem przepisów dotyczących prawidłowego sporządzenia decyzji, co jest wskazaniem w sprawie (art.153 p.p.s.a.). W świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w ww. przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (zob. T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 maja 2007 r., I FSK 857/06; z 16 października 2014 r., II FSK 2506/12). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (por. wyrok NSA z 4 lipca 2024 r., III FSK 888/23). Brak prawidłowego sporządzenia decyzji powoduje niemożność odniesienia się do pozostałych kwestii, które mieszczą się w zakresie rozważań merytorycznych, wymagających pierw uznania, że Sąd ma do czynienia z decyzją poprawną formalnie i kompetencyjnie. Mając na względzie powyższe oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. WSA orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 6 w zw. z § 14 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. o opłatach za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935, t.j.), tj. wpis w wysokości [...] zł, koszty [...] oraz [...] zł tytułem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.