I SA/Bd 346/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości I SA/Bd 346/11 UZASADNIENIE 1. Pismem z dnia [...] 2010r. skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., [...] o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2002r. do grudnia 2002r. w kwocie [...] motywując go ciężką sytuacją materialną. 2. Decyzją z dnia [...] 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. 3. Wnioskiem z dnia [...] 2011r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie powołał się na trudną sytuację finansową wskazując, iż otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł. Na jego utrzymaniu pozostaje żona oraz niepracująca córka. Strona wskazała również, iż z tytułu czynszu posiada zaległość w Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w kwocie ponad [...] zł. 4. Decyzją z dnia [...] 2011r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z analizy sytuacji materialnej skarżącego wynika, że nie posiada on żadnych nieruchomości, majątku ruchomego, środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku bankowym, papierów wartościowych ani wierzytelności. Utrzymuje się z emerytury policyjnej, która po potrąceniach komorniczych ([...] zł.) wynosi [...] zł netto miesięcznie. Zgodnie z załączonym oświadczeniem poza zaległościami w ZUS skarżący posiada również zobowiązania w instytucji [...] w kwocie [...] zł. oraz w Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z tytułu zaległego czynszu w kwocie [...] zł. Na utrzymaniu strony pozostają żona i córka. Zgodnie z oświadczeniem oraz załączonymi dowodami wpłaty skarżący ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie ok.700,00 zł.(czynsz, prąd. gaz, telefony). Z załączonej dokumentacji medycznej wynika, iż choruje na cukrzycę oraz zakrzepicę prawej nogi (zaświadczenie lekarskie z dnia [...] 2011r.). Z oświadczenia skarżącego wynika również, iż ponosi wydatki z tego tytułu w kwocie od [...] miesięcznie. Obecnie skarżący spłaca wyłącznie zaległości wobec Spółdzielni Mieszkaniowej [...] po [...] zł. miesięcznie (zadłużenie rozłożone na raty wraz z czynszem bieżącym) oraz wobec firmy [...] po [...] zł. miesięcznie. Pozostałe zaległości dochodzone są w drodze egzekucji przez Komornika Sądowego w Wąbrzeźnie, który dokonuje potrąceń z emerytury policyjnej w kwocie [...] zł. miesięcznie. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpił stan całkowitej nieściągalności w świetle art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), albowiem w stosunku do skarżącego nie jest aktualnie prowadzone administracyjne ani sądowe postępowanie egzekucyjne celem przymusowej realizacji należności ZUS z tytułu nieopłaconych składek. W ocenie organu w tak ustalonym stanie faktycznym wystąpiła jednak przesłanka do umorzenia należności zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365). Mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji organ odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek wskazując, iż pomimo podnoszonej trudnej sytuacji materialnej skarżący ponosi wydatki związane z utrzymaniem całej trzyosobowej rodziny, które w znacznym stopniu przewyższają uzyskiwany przez niego dochód. Zdaniem organu kwoty wydawane na bieżące utrzymanie oraz spłatę zaległego czynszu poddają pod wątpliwość, czy zostały ujawnione wszystkie źródła dochodów. Nie bez znaczenia pozostaje w ocenie organu fakt, iż z przedłożonej dokumentacji wynika, iż realnie spłacane są długi wobec innego wierzyciela, w związku z tym, gdyby ZUS wyraził zgodę na umorzenie, postawiłby się w sytuacji gorszej od pozostałych wierzycieli. 5. W skardze skierowanej do Sądu skarżący podniósł, że zadłużenie powstało nie tylko z jego winy i obecnie nie jest w stanie spłacić tego zobowiązania z uwagi na brak środków. Skarżący wskazał ponadto, że ze względu na stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia. W ocenie strony winę w powstaniu tak znacznego zadłużenia ponosi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który mógł wcześniej poinformować płatnika, że posiada zaległości z tytułu składek. 6. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). 7.1. Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 K.p.a. 7.2. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). 7.3. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] 2010 r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS Oddział w T. [...] A. S., znajdują się także podpisy pracowników organu: Starszego Inspektora B. K., Kierownika Wydziału Realizacji Dochodów E. P. oraz Zastępcy Kierownika Inspektoratu E. B. Również na postanowieniu z dnia [...] 2010r., piśmie z dnia [...] 2010r. oraz piśmie skierowanym do skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego stosownie do art. 10 K.p.a. widnieje podpis Kierownika Wydziału Realizacji Dochodów E. P., W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] 2011r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z dnia 31 grudnia 2010r., która została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS – G. K. Ponadto na decyzji znajdują się również podpisy między innymi Zastępcy Dyrektora A. S. oraz Zastępcy Kierownika Inspektoratu E. B.. Natomiast na postanowieniu z dnia [...] 2011r. widnieje podpis Kierownika Wydziału Realizacji Dochodów E. P. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy brali udział pracownicy - Zastępca Dyrektora A. S., Kierownik Wydziału Realizacji Dochodów E. P. oraz Zastępca Kierownika Inspektoratu E. B. - którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym, wnioskiem skarżącego z dnia 27 stycznia 2011r. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.