I SA/Bd 371/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr 560300/71/33163/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] kwietnia 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. odmówił T. K. ("Skarżąca", "Strona", "Wnioskodawczyni") wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2000r. do marca 2003 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2000 r. do października 2004 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Strona w dniu [...] marca 2024r. złożyła wniosek o "umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek". Zakład ustalił, że na koncie Wnioskodawczyni figurują m.in. zaległe składki za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Zgodnie zaś z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230, dalej "u.s.u.s."), do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, czyli przepisu, na podstawie którego Zakład umarza należności z tytułu składek. Organ podkreślił, że w cytowanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się". Oznacza to, że do wskazanych w nim należności Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia, zarówno pozytywnego, jak i negatywnego. W odniesieniu do tych składek Zakład nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej "k.p.a.), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 83b u.s.u.s. gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. W tej sytuacji Zakład podał, że obowiązany był wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie wskazał, że prowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące pozostałych żądań zawartych we wniosku, a po zakończeniu postępowania wyda w tym zakresie decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia pozostałych należności. W skardze Skarżąca zarzuciła, że Zakład bezpodstawnie odmówił rozpatrzenia wniosku mimo, iż przedstawiła wystraczająco dużą ilość dokumentów uzasadniających nie tylko umorzenie zaległych składek, ale nawet zwrot nadpłaconych kwot. Wskazała, że podane w piśmie z dnia [...] marca 2024r. wyliczenia są nieprawidłowe. Decyzja wydana na jej męża z dnia [...] grudnia 2007r. wskazuje, że zaległość na ten dzień wynosiła [...] zł. Obejmowała ona zaległe składki na ubezpieczenie społeczne od grudnia 2001r. do 2004r., na ubezpieczenie zdrowotne od grudnia 2001r. do 2004r., na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych od grudnia 2001r. do 2004r. Natomiast w ostatniej decyzji "wskazana zaległość od kwietnia ubezpieczenie społeczne i od listopada 2000r. do 2004r." Skarżąca zakwestionowała także wysokość zaległości za kwiecień 2000r. na ubezpieczenie społeczne, która wynosi nie [...] zł, ale [...] zł, co wynika z tytułu wykonawczego, a więc z dokumentu Urzędu Skarbowego. Kwota ta została zapłacona [...].11.2004r. Natomiast zaległość za marzec na ubezpieczenie społeczne została zapłacona z depozytu [...] zł. Z kwoty depozytu [...] za marzec 2003 r. potrącona została kwota [...]zł. Kwota ta była zapłacona osobiście dnia [...].04.2003 r. Ponadto z odpisu z księgi wieczystej wynika, że kwota zadłużenia wynosi [...] zł. Dlatego Skarżąca uważa, że kwota [...]zł była wystarczająca na pokrycie wszystkich zaległości, a nawet powinna uzyskać zwrot środków. Według Skarżącej jej mąż pokrył wszystkie długi w ZUS. Z uwagi na powyższe wniosła o dokładne rozpatrzenie wszystkich dołączonych przez nią dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. Skarżąca ponownie zwróciła się do tut. Sądu o rozpatrzenie jej zaległości wskazując, że ZUS popełnił dużo błędów. Dodała, że dokonano zajęcia na jej własności. Dołączyła zestawienie wpłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawa przed organem została zainicjowana wnioskiem Skarżącej z [...] marca 2024 r. o umorzenie "całości zadłużenia z tytułu składek". Pismem z dnia [...] kwietnia 2024r. Strona ponownie wskazała, że "zwraca się do ZUS o całkowite umorzenie". Do wskazanego pisma załączono szereg dokumentów, które w ocenie Wnioskodawczyni potwierdzają brak zadłużenia w ZUS. W postępowaniach inicjowanych na żądanie strony to treść wniosku determinuje rodzaj sprawy i zakres obowiązków spoczywających na organie. W związku z tym przymiot sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wynika ze sformułowanego przez Skarżącą żądania. Natomiast decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, wydaną na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 123 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s., w odpowiedzi na tak ujęte żądanie Strony, kwalifikować należy jako "decyzję w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne", o której mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Sposób sformułowania przywołanego fragmentu przepisu wskazuje, że chodzi o wszelkie decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, również te, które nie odnoszą się do żądania w sposób merytoryczny. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie nie jest decyzja o charakterze merytorycznym (np. o odmowie umorzenia należności), lecz decyzja o odmowie wszczęcia postępowania, która to odmowa nie odnosi się do całości żądania Skarżącej. W zaskarżonej decyzji organ nie oceniał podnoszonej przez Stronę kwestii zapłaty zaległych składek, sposobu rozliczenia wpłaconych kwot ( w tym depozytu w wysokości [...] zł) i brak tej oceny nie stanowi błędu. Kwestia ta nie mogła być i nie była przedmiotem kontrolowanej decyzji, lecz jak wyjaśnił organ będzie rozpatrzona w postepowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia składek dotyczących Skarżącej. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach uregulowanych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, a zatem również w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, przewiduje art. 123 u.s.u.s. Uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, w związku z czym z mocy art. 83b ust. 1 u.s.u.s. ZUS nie wydaje w takim przypadku postanowienia, lecz decyzję. Możliwość umorzenia należności z tytułu składek została przewidziana w art. 28 u.s.u.s. Co do zasady, warunkiem zastosowania ulgi jest, zgodnie z ust. 2 tego przepisu, nieściągalność należności składkowych, które to pojęcie zostało zdefiniowane w ust. 3 poprzez enumeratywne wskazanie przypadków, w których można stwierdzić nieściągalność tych należności. Ponadto w ust. 3a art. 28 u.s.u.s. zastrzeżono, że w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3b). Z uwagi na fakt, że wniosek Skarżącej nie ograniczał się wyłącznie do należności w części finansowanej przez płatnika dotyczył bowiem "całości zadłużenia", organ słusznie wyjaśnił, że nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie należności w części finansowanej przez ubezpieczonych. Dopuszczalność umorzenia tych należności, została bezwzględnie wyłączona przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 461/13). Rację organ miał również w tym względzie, że takiej podstawy prawnej nie mógł stanowić art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z jego brzmienia wynika bowiem, że przewidziana w nim dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia w sytuacjach określonych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek dotyczy tylko samych ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili), natomiast przepis ten nie obejmuje składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Wobec powyższego rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.