I SA/Bd 380/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 06 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. oddala skargę 2. zasądza od Skarbu Państwa (kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz radcy prawnego M. P. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu I SA/Bd 380/11 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. W. R. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Uzasadniając wniosek wskazała, że jest bardzo schorowana i że od ponad 16 lat żyje w nędzy, bez koniecznych środków do życia. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres [...]/1994-[...]/1995 w kwocie [...] zł plus należne odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł oraz z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych za okres [...]/1994, [...]/1994 w kwocie [...] zł plus należne odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję organu II instancji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który po jej rozpatrzeniu, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 785/09 uchylił zaskarżoną decyzję. W opinii Sądu, stan faktyczny sprawy nie został wyczerpująco wyjaśniony. Sąd wskazał, że sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej wymaga głębszej oceny pod kątem, czy nie zachodzi przesłanka ważnego interesu płatnika. Sąd wskazał, by organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważył, czy zachodzą w sprawie przesłanki, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W konsekwencji powyższego wyroku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odnosząc się do przesłanek umorzenia należności z tytułu składek zawartych w art. 28 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - O systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, że w toku przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego ustalono, że aktualnie wobec strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez komornika sądowego ze świadczenia rentowego. Tym samym nie można stwierdzić, że w przypadku skarżącej zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 powołanej ustawy. Analizując przesłanki umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, organ wskazał, że obecna sytuacja finansowa i życiowa skarżącej nie może stanowić przesłanki do skorzystania z umorzenia należności z przyczyn szczególnych albowiem strona jest właścicielką działki o powierzchni 0.0502 ha położonej w N. przy ul. P., na której Zakład zgodnie z dyspozycją art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dokonał zabezpieczenia w postaci wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Organ podał ponadto, że strona wraz z małżonkiem otrzymuje miesięcznie świadczenia w wysokości ok. [...] zł, czyli na 1 osobę przypada ok. [...] zł. Tym samym strona nie jest uprawniona do korzystania z pomocy społecznej, albowiem nie spełnia kryterium dochodowego poniżej [...] zł na osobę w rodzinie zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto organ wskazał, że skarżąca nie przesłała kwestionariusza o stanie majątkowym, który Zakład przesłał jej dwukrotnie w trakcie postępowania. Z treści kwestionariusza o stanie majątkowym z dnia [...] lutego 2009 r. wynika natomiast, że strona jest mężatką i utrzymuje się ze świadczenia w kwocie ok. [...] zł netto. Natomiast małżonek otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości ok. [...] zł netto. Poza zadłużeniem na rzecz ZUS skarżąca ma zobowiązania cywilnoprawne na kwotę ok. [...] mld starych zł (kredyt hipoteczny z 1991r.). Majątek ruchomy znajdujący się w mieszkaniu nie przedstawia znacznej wartości handlowej. Koszty utrzymania mieszkania wynoszą: czynsz – [...] zł, gaz – [...] zł (za 3 miesiące), energia elektryczna – [...] zł oraz podatek od nieruchomości – [...] zł (płacony kwartalnie). Z powyższego wynika, że wnioskodawca wydaje na miesiąc ok. [...] zł. Organ porównując koszty utrzymania mieszkania w latach 2009 i 2010 wskazał, że mogły one nieznacznie wzrosnąć, jednak świadczenia strony i jej małżonka wzrosły, z uwagi na waloryzację. Odnosząc się do problemów zdrowotnych męża, organ wskazał, że zgodnie z § 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny jest on pozbawiony możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem ZUS, taka sytuacja jednak nie ma miejsca albowiem skarżąca otrzymuje świadczenie rentowe, zatem choroba męża nie ma wpływu na uzyskiwanie przez nią określonych dochodów. Organ zaznaczył również, że zobowiązana nie spełniła niezbędnych warunków do skorzystania z restrukturyzacji zadłużenia albowiem nie uregulowała opłaty restrukturyzacyjnej w kwocie [...] zł. Powyższa sprawa została rozpatrzona przez Sąd Okręgowy w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 15 października 2004 r. oddalił odwołanie strony. Z uwagi na powyższe, na mocy decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2004 r. postępowanie restrukturyzacyjne zostało umorzone. Od powyższego rozstrzygnięcia strona również wniosła odwołanie. Przedmiotowa sprawa została ostatecznie rozpatrzona przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku, który odwołanie to oddalił. Reasumując organ wskazał, że w jego ocenie nie ma podstaw do umorzenia należności na podstawie wyżej powołanych przepisów, albowiem w omawianym przypadku istnieje realna szansa spłaty zobowiązania wobec ZUS w ramach układu ratalnego dostosowanego do możliwości płatniczych zobowiązanej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z wydanym uprzednio w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 785/09 ponieważ nie wykonuje zaleceń zawartych w jego treści. Skarżąca ponadto wskazała na chorobę męża, który w dniu [...] lutego 2010 r. przeszedł operację. Strona wniosła o uchylenie wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 15 września 2010 roku, sygn. I SA/Bd 604/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona decyzja naruszyła prawo. Sąd podniósł, iż Zakład niewystarczająco wyjaśnił kwestię przedawnienia należności składkowych, bowiem nie poczynił żadnych wyliczeń w zakresie biegu terminu przedawnienia. Wskazał też, że bez dokonania szczegółowych ustaleń w powyższej materii przedwczesne byłoby przesądzenie, w jakim zakresie skarżąca jest nadal zobowiązana do zapłaty składek. Zdaniem Sądu, organ ponadto nie uczynił zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa, w konsekwencji zaskarżona decyzja naruszyła art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i określił, że nie może być ona wykonana. Następnie, w związku z powyższym wyrokiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bydgoszczy, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2011 roku o Nr [...] utrzymał w mocy decyzję ZUS Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. o odmowie umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ omówił kwestię przedawnienia, wskazał na treść art. 35 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 roku – O organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Organ wywiódł, że w przypadku przerwania biegu przedawnienia niezależnie od tego czy czynność powodująca przerwanie biegu była podjęta raz, czy wielokrotnie, terminy przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podlegały wydłużeniu z mocy prawa do 10 lat od daty wymagalności składek. Ponadto przytoczył treść art. 24 ust. 4, ust. 5a-5e i ust. 6 ustawy – O systemie ubezpieczeń społecznych (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r.) wskazując, iż przepis przewiduje zawieszenie biegu przedawnienia. Następnie organ wskazał, iż w sprawie strony, w okresie od [...]/1994 – [...]/1996 było prowadzone administracyjne postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. Organ wskazał, iż termin przedawnienia składki za [...]/1994 wymagalnej [...]/1994 upływał w [...]/2004 oraz fakt, że zaległości wobec ZUS spłacane były przez stronę w ratach w okresie od [...]/1996 do [...]/2002 roku. Wskazał też, że w przedmiotowej sprawie należy stosować 10-letni termin przedawnienia, na poparcie czego powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. II UZP 5/08. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – O systemie ubezpieczeń społecznych i wywiódł, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Ponadto organ wskazał, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek oparta jest na uznaniu administracyjnym. Po szczegółowej analizie materiału dowodowego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła przesłanka całkowitej nieściągalności, jak również nie stwierdził, by w przedmiotowej sprawie zaistniał ważny interes osoby zobowiązanej, który uprawniłby do umorzenia składek. Na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2011 roku została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji bezprawność wynikającą z nieuwzględnienia przedawnienia należności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] o odmowie umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie [...] zł. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wydając obecnie weryfikowaną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Zakład zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 604/10. Przede wszystkim wyeliminowano podstawowe uchybienie, które legło u podstaw uchylenia poprzedniej decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], a które polegało na niewyjaśnieniu przez organ kwestii przedawnienia należności składkowych. Organ prowadząc ponownie postępowanie wziął też pod uwagę wskazania Sądu zawarte w wyroku, dotyczące kwestii wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Należy stwierdzić, że organ zbadał ponownie stan faktyczny sprawy, ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, zgodnie z dyspozycją art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto organ w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazał fakty, oraz dowody, na których się oparł. W uzasadnieniu prawnym zaś wyjaśnił podstawę prawną decyzji i przytoczył przepisy, na których się oparł. Niniejsza wzmianka była konieczna, jeśli zważyć na brzmienie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należy w związku z tym stwierdzić, iż dyspozycja cytowanego przepisu została przez organ zachowana. Jak wynika z akt sprawy, organ oparł decyzję na trzech zasadniczych podstawach prawnych, a mianowicie art. 24 ust. 4-6, 28 ust.1-3 i art. 28 ust. 3a ustawy – O systemie ubezpieczeń społecznych, oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy - O systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 5 ustawy, nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Wskazać także należy, że bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty (ust. 5a), z kolei bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (ust. 5b). Wskazać należy, że w tej sytuacji powstaje pytanie, czy należności, które nie uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r. włącznie podlegają nowym regułom przedawnienia obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiedź na tak postawione pytanie jest pozytywna. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie, m.in. w Uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt. II UZP 5/08, zgodnie z którą dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych. Z kolei w wyroku z dnia 22 listopada 2006 roku, III SA/Wa 2425/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oznacza, że przedawnienie należności winno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Okoliczność, że należność powstała przed dniem wejścia w życie nowelizacji nie ma tu znaczenia. Z dniem wejścia w życie przepisu w nowym brzmieniu stosowanie przepisu dotychczasowego wymaga wyraźnego ustawowego odesłania. Przedstawione stanowisko równoznaczne jest ze stwierdzeniem, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosować należy nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Odnosząc się natomiast do kwestii przesłanek całkowitej nieściągalności wskazać należy, iż stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to sytuacji: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1), poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2), przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3). Na gruncie powyższego wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ rozważył także możliwość umorzenia zaległości na podstawie ww. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Organ podniósł, iż należność mogłaby być umorzona z uwagi na ważny interes zobowiązanego do ich opłacenia jedynie w wyjątkowej sytuacji, w szczególności w przypadku ubóstwa osoby zobowiązanej do uregulowania należności, której sytuacja majątkowa i konieczność jednoczesnej spłaty zadłużenia zagraża dalszej egzystencji poprzez nie zapewnienie minimum socjalnego. Organ po przeprowadzeniu postępowania nie stwierdził, by takie okoliczności miały miejsce. Z materiału dowodowego zebranego przez organ wynika ponadto, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości o powierzchni 0.0502 ha położonej w N. Podkreślić należy, że ewentualne zaistnienie wskazanych w przepisach przesłanek daje organowi jedynie możliwość umorzenia wnioskowanych należności, nie nakładając jednocześnie prawnego obowiązku ich umorzenia. Składki na ubezpieczenie społeczne ze względu na publicznoprawny charakter zostały objęte przez ustawodawcę szczególną ochroną. Wskazać również należy, że określona w art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie oparta jest na instytucji uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków trafnie stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Ponadto organ ma obowiązek brać pod uwagę stan rodzinny, finansowy i możliwości płatnicze zobowiązanego oraz wysokość ciążącego na nim zobowiązania. Podkreślić więc należy, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia, czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Odnosząc powołane powyżej uwagi ogólne na grunt sprawy będącej przedmiotem skargi oraz rozpoznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uznać należy, że organ sprostał wskazanym wymaganiom. Organ odniósł się do uwag poczynionych przez Sąd, zbadał kwestię przedawnienia należności składkowych i wskazał, że zobowiązanie nie uległo przedawnieniu. Wskazał sytuacje, które powodują przerwanie/zawieszenie biegu przedawnienia. Wskazano też, że w sprawie strony organ prowadził w okresie [...]/1994-[...]/1996 administracyjne postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego, oraz że zaległości były spłacane przez zobowiązaną w systemie ratalnym. Ponadto, w sprawie przeprowadzono analizę stanu finansowego oraz rodzinnego strony i należycie oceniono te okoliczności w kontekście przesłanek, określonych w przepisach art. 28 ust.1-3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej nie przekraczając przy tym, zasady swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wskazanie, jakimi przesłankami kierował się organ utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organ jest zasadne. Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organ. Wskazać trzeba, że przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Podkreślić bowiem w tym miejscu trzeba, że instytucja umorzenia nie może być stosowana ani nagminnie, ani jako powszechny sposób zwolnienia z długu o publicznym charakterze. Skarżąca podejmując działalność gospodarczą powinna była bowiem liczyć się z obowiązkiem uiszczania składek na ubezpieczenia, a trudna sytuacja rodzinna nie mogła stanowić okoliczności usprawiedliwiającej zaniechanie ich uiszczania. Należy także podkreślić, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.