I SA/Bd 420/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: Starszy asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości W złożonym wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek zobowiązany powołał się na trudną sytuację finansową. Wskazał, że nie ma możliwości uregulowania ciążącego na nim długu. Stwierdził, że z prowadzonej działalności gospodarczej nie osiągnął żadnych dochodów. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał na trudną sytuację materialną i rodzinną. Podniósł, że działalność gospodarcza nie była nigdy prowadzona, a jedynie zarejestrowana w Urzędzie Miasta. W dniu 05 stycznia 2010 r. zobowiązany osobiście dokonał zgłoszenia do ubezpieczeń. Wyjaśnił, że nie miał z działalności żadnych dochodów, nie miał konta bankowego, nie korzystał z dotacji unijnych i Urzędu Pracy, nie korzystał z opieki lekarskiej. Podniósł, że obecnie nie posiada żadnego dochodu, majątku, a jedynie zadłużenie alimentacyjne i komornicze. Oświadczył, że konieczność uregulowania składek pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W tym zakresie wskazał, że mieszka z rodzicami i korzysta z ich pomocy. Końcowo wskazał, że cierpi na chorobę alkoholową. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że nie stwierdził ustawowych przesłanek przemawiających jednoznacznie za możliwością umorzenia należności. Wskazał, że rozpatrywał sprawę z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 oraz ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), gdyż inne przesłanki z art. 28 u.s.u.s. nie zaistniały. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że obecnie skarżący pozostaje bez dochodu. Korzysta z pomocy rodziców, którzy opłacają jego zobowiązanie alimentacyjne i komornicze. Z przedstawionych dokumentów wynika, że skarżący bez dochodu pozostaje od 2011 r. Dnia 16 maja 2014 r. zobowiązany złożył wniosek o rozłożenie zaległości składkowych na raty w kwocie 300 zł miesięcznie. Zatem, w ocenie organu, istnieją podstawy, aby stwierdzić, iż skarżący nie przedstawił całej swojej sytuacji majątkowej. W tym zakresie organ podał, że w uzasadnieniu wniosku o raty zobowiązany oświadczył, iż nie opłacał składek, ponieważ pracował jako podwykonawca i nie był świadomy, iż zleceniodawca nie opłaca składek, mimo iż umowa stanowiła inaczej. We wniosku o umorzenie należności skarżący z kolei oświadczył, iż nie prowadził działalności gospodarczej, a jedynie ją zarejestrował. Tymczasem, na podstawie dokumentów złożonych w ZUS organ stwierdził, że dnia 05 stycznia 2010 r. strona dokonała osobiście zgłoszenia do ubezpieczeń. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na fakt braku dochodów w 2014 r. Zdaniem organu, nie bez znaczenia jest fakt, iż zobowiązania alimentacyjne i komornicze spłacane są przez rodziców strony. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż terapia, na którą uczęszczał skarżący w okresie 02-03/2013 r. nie ma wpływu na rozpatrywanie przedmiotowego wniosku, gdyż w rozpatrywanym okresie 03-04/2014 r. zobowiązany był już zdrowy, co sam potwierdził w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 15 maja 2014 r. Obecnie skarżący również nie uskarża się na problemy zdrowotne. Ponadto nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, czy niezdolności do pracy. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że sytuacja zobowiązanego ma charakter przejściowy i istnieje realna szansa na poprawę sytuacji finansowej poprzez podjęcie zatrudnienia. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu składek. Skarżący zarzucił wydanej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz naruszenie art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieumorzenie należności. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że ZUS bezpodstawnie odmówił mu umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W tym zakresie podniósł, że zarejestrował działalność gospodarczą, ale w rzeczywistości nie podjął jej wykonywania i nie osiągnął z tego tytułu żadnych przychodów. Zaznaczył, że o fakcie, iż ma zarejestrowaną działalność gospodarczą zupełnie zapomniał, dopiero w marcu 2014 r. w wyniku otrzymanego od ZUS pisma wzywającego do zapłaty zaległych składek, przypomniał sobie o działalności. Wskazał, że na potwierdzenie powyższego złożył do ZUS zaświadczenia z Urzędu Skarbowego, z których wynika, iż z działalności nie osiągał żadnego dochodu. Dochód w kwocie [...] zł wskazany w zaświadczeniu z 2012 r. uzyskał z innego źródła niż prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego, nie powinien on w ogóle uiszczać składek za wskazany okres, albowiem tylko faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej jest podstawą do opłacania składek na ZUS. Ponadto skarżący podniósł, że konieczność opłacenia zaległych składek pociągnęłaby zbyt ciężki skutki dla niego i jego rodziny. W tym zakresie podniósł, iż aktualnie nie ma pracy i źródła dochodu. Brak pracy jest wynikiem długoletniego zmagania się z chorobą alkoholową. Wskazał, że ma córkę, na rzecz której jest zobowiązany do opłacania alimentów w kwocie [...] zł miesięcznie. Z uwagi na brak środków, pomagają mu rodzice, z którymi mieszka. Koszt utrzymania mieszkania wynosi ok. [...] zł miesięcznie. Skarżący nie posiada żadnego majątku ani żadnych dochodów. W 2014 r. również nie uzyskał żadnego dochodu, na potwierdzenie czego przedłożył kopię PIT-36 i PIT/B za 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: I. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. II. Zagadnieniem spornym w sprawie jest kwestia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 83 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r., II GSK 472/07). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne różnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej. Zasada bezstronności stanowi europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych, prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 lipca 2007 r. CM/Rec (2007) 7 - Prawo do dobrej administracji, zobowiązuje organy publiczne do bezstronności, rozumiejąc przez to działania obiektywne, uzasadnione tylko relewantnymi dla sprawy okolicznościami (Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64 i n.). Zasadę bezstronności wyraża art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Także Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ( por. też uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 oraz uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r., I GSP 2/12 ). Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że ze względu na bliskość pracownika wobec sprawy, nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę, a w świetle stawianych zarzutów będzie niejako "sędzią" we własnej sprawie. Skłaniałby się więc do utrzymywania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pod znakiem zapytania stałaby więc rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1164/10). W piśmiennictwie przyjmuje się na przykład, że pracownik, który przygotowywał projekt rozstrzygnięcia dla piastuna funkcji organu administracji załatwiającego sprawę w pierwszej instancji, co najmniej na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007/3/137). Mając zatem na uwadze przedstawiony powyżej kontekst prawny, Sąd stwierdza, że na decyzji z dnia [...] r. nr [...] oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w B. K. J., znajdują się także odciski pieczęci oraz podpisy pracowników organu: starszego inspektora M. S. i kierownika referatu D. B. ( k. 14 akt administracyjnych ). Nie budzi zatem wątpliwości, że osoby te brały udział w wydaniu tej decyzji. Na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. została wydana decyzja nr[...], utrzymująca w mocy w/w decyzję z [...] r. Decyzja z dnia [...] r. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w B. H. L. Obok tego podpisu na decyzji widnieją odciski pieczęci oraz podpisy: inspektora K. M., naczelnika wydziału I. P. oraz kierownika referatu D. B. ( k. 30 akt administracyjnych ). W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, którzy uczestniczył w wydaniu pierwszej decyzji, tj. kierownik referatu D. B. Jest to zatem pracownik, którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu, wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca również uwagę, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zostały określone w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Z przepisu tego wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Katalog przesłanek zawarty w tym przepisie ma charakter otwarty, a zwrot w szczególności oznacza, że w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie stany faktyczne, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. sytuacje, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w tym także, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W złożonym wniosku o umorzenie oraz oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżący wskazał m.in. że nie pracuje zarobkowo, działalność gospodarcza została wyrejestrowana 13 maja 2014 r., nie osiąga żadnych dochodów, nie pobiera zasiłku z Urzędu Pracy ani z Pomocy Społecznej, nie posiada majątku nieruchomego, ruchomego, nie przysługują mu żadne prawa majątkowe i wierzytelności. Po rozwodzie zamieszkał u rodziców, którzy pomagają mu w spłacie alimentów w kwocie [...] zł miesięcznie oraz należności komorniczych. W ocenie Sądu, w kontekście przedstawionych okoliczności organ ponownie rozpatrując sprawę powinien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., a więc, że ze względu na aktualny stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżący nie jest w stanie opłacić należnych składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w tym pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przeszkodą do rozpatrzenia wniosku w tym aspekcie prawnym, nie jest doraźna pomoc uzyskiwana od rodziców skarżącego. Kwestię tą dostrzegł organ ponownie rozpatrujący sprawę, stwierdzając w końcowej części decyzji z dnia [...] r. że "chociaż dostrzegam trudną sytuację płatnika składek, zobowiązany jestem przede wszystkim stosować obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa". Stwierdzenie organu nie jest czytelne, szczególnie w konfrontacji z bardzo ogólnym stwierdzeniem, o powinności stosowania obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu, organ dostrzegając trudną sytuację zobowiązanego, powinien rozważyć, czy spełnia ona ustawową przesłankę umorzenia wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, a jeśli tak, to odmawiając umorzenia powinien przeciwstawić jej i należycie umotywować istnienie ważnego interesu publicznego, przemawiającego za odmową umorzenia wnioskowanych należności. Rozważenie tej kwestii należy do organu, który zawartą w tym zakresie ocenę powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, zawierającej wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. L. Kleczkowski J. Szulc M. Łent