I SA/Bd 445/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: st. sekretarz sądowy Agnieszka Liberda-Koczorowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Skarbu Państwa (kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz radcy prawnego M. P. kwotę 664,20 (sześćset sześćdziesiąt cztery 20/100) złote tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu 1. Wnioskiem z dnia [...] 2009r. W. R. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Uzasadniając wniosek wskazała, że jest bardzo schorowana i że od ponad [...] lat żyje w nędzy, bez koniecznych środków do życia. 2. Decyzją z dnia [...]2009r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres [...] w kwocie [...]zł plus należne odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł oraz z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych za okres [...] w kwocie [...]zł plus należne odsetki za zwłokę w wysokości [...]zł. 3. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...]2009r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009r., sygn. akt I SA/Bd 785/09 uchylił zaskarżoną decyzję. W opinii Sądu, stan faktyczny sprawy nie został wyczerpująco wyjaśniony. 4. W konsekwencji powyższego wyroku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po raz drugi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2009r. 5. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2010 roku, sygn. I SA/Bd 604/10 uchylił powyższą decyzję wyjaśniając, że Zakład nie poczynił żadnych wyliczeń w zakresie biegu terminu przedawnienia należności składkowych, a okoliczność ta była przesądzająca dla ustalenia w jakim zakresie W. R. była zobowiązana do zapłaty składek, w szczególności wobec zabezpieczenia części tych należności hipoteką. Takim działaniem organ naruszył art. 77, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. 6. W konsekwencji powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] 2011r. po raz trzeci utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2009r. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że że w okresie od maja 1994 r. do grudnia 1996 r. wobec W. R. było prowadzone administracyjne postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w N., zatem termin przedawnienia składki za kwiecień 1994 r. wymagalnej w maju 1994 r. upływał w maju 2004 r., zaś zaległości z tytułu składek były spłacane w systemie ratalnym w okresie od grudnia 1996 r. do listopada 2002 r. Do należności z tytułu składek należało stosować 10 letni termin przedawnienia. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – O systemie ubezpieczeń społecznych i wywiódł, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Ponadto organ wskazał, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek oparta jest na uznaniu administracyjnym. Po szczegółowej analizie materiału dowodowego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła przesłanka całkowitej nieściągalności, jak również nie stwierdził, by w przedmiotowej sprawie zaistniał ważny interes osoby zobowiązanej, który uprawniłby do umorzenia składek. 7. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie w całości podnosząc, że rozstrzygnięcie organu było bezprawne, albowiem nie uwzględniono przedawnienia należności składkowych. 8. Wyrokiem z dnia 06 grudnia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił powyższą skargę. 9. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2013r. sygn. akt II GSK 402/12 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 10. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji zaskarżona decyzja zdaniem Sądu narusza prawo, wobec czego należy wyeliminować ją z obrotu prawnego. 11. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2011 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2009 r., Nr [...]o odmowie umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie [...] zł. W tym miejscu należy wskazać, że tut. Sąd rozstrzygając sprawę związany jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013r. sygn. akt II GSK 402/12. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W zakresie przedawnienia należności Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku wyjaśnił, że w prawomocnym wyroku WSA z dnia 15 września 2010r. sygn. akt I SA/Bd 604/10 wskazano na konieczność precyzyjnego wyjaśnienia kwestii przedawnienia składek na ubezpieczenia własne za okresy od [...] 1994 r. do [...] 1995 r. oraz za pracowników, okres: [...]1994 r. W szczególności Sąd ten nakazał oddzielne rozważenie przedawnienia należności zabezpieczonych hipoteką wpisaną 28 marca 1995 r. oraz pozostałych należności. Wykonując powyższy wyrok organ w decyzji z dnia 14 marca 2011 r. przytoczył przepisy znowelizowanej ustawy o s.u.s. obowiązującej od 1 marca 2003 r. i ograniczył się do stwierdzenia, że w sprawie obowiązuje 10 letni termin przedawnienia. WSA rozpatrując sprawę po raz trzeci zaakceptował takie działanie organu. Dalej Sąd odwoławczy stwierdził, że zarzuty wnoszącej skargę kasacyjną dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. przy wyjaśnianiu kwestii przedawnienia należności są częściowo trafne, bowiem problem nie został wyjaśniony w sposób wyczerpujący. Natomiast, w części dotyczącej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących przedawnienia, a w szczególności wykładni art. 109 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną jest błędne. Następnie NSA przywołał regulacje dotyczące przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne wskazując, że stan prawny w niniejszej sprawie jest skomplikowany z uwagi na fakt, że dwukrotnie ulegały zmianie przepisy prawa materialnego regulujące kwestie przedawnienia. Wskazał również, że zmiany regulacji w zakresie przedawnienia miały miejsce po powstaniu należności składkowej będącej przedmiotem wniosku o umorzenie. Konieczne było, więc rozważenie, jaki wpływ na długość okresu przedawnienia miały te zmiany w powiązaniu z niespornym ustaleniem, że od [...] 1994 r. do [...] 1996 r. w stosunku do wnioskodawczyni prowadzone było postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie należności. W świetle treści uzasadnienia wyroku WSA z dnia 15 września 2010 r. organ powinien wyjaśnić, czy należność przedawniła się przed 1 stycznia 1999 r., a jeżeli nie, to jaki okres przedawnienia i na jakiej podstawie prawnej obowiązywał wnioskodawczynię po tej dacie, a także wyjaśnić skutki wpisania hipoteki pod rządami ustawy o f.u.s. co do kwoty [...] zł. Mając na uwadze powyższe wytyczne zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji albowiem rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozstrzygając sprawę organ obowiązany jest wyjaśnić w sposób precyzyjny jak przebiegało przedawnienie należności za 1994r. i 1995r., kiedy dokładnie było ono przerwane, czy po przerwie obowiązywał 5 czy 10 letni termin przedawnienia i dlaczego, czy w ogóle, a jeżeli tak to, kiedy i na jakiej podstawie, składki były płacone w systemie ratalnym i jaki to wywarło skutek dla biegu przedawnienia, jaki wpływ na przedawnienie i na jakiej podstawie prawnej miało prowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego, jak upływ czasu wpływa na należności zabezpieczone hipoteką oraz czy hipoteka wpisana pod rządami dawnych przepisów wywołuje skutki przewidziane w przepisach nowych i co z tego wynika dla wnioskodawczyni. To rolą organu jest dokładne wskazanie na podstawie materiału dowodowego, kiedy należności z tytułu składek uległy czy też ulegną przedawnieniu. Rolą Sądu jest skontrolowanie czy organ poczynił prawidłowe ustalenia w tym zakresie. Sąd nie może się domyślać, kiedy ulegną przedawnieniu należności z tytułu składek. 12. Odnosząc się do kwestii wystąpienia przesłanek umorzenia należności wskazać należy, że zgodnie uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r. III UZP 15/00 decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek (...) na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy (...) posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia (...) z dnia 31 lipca 2003 r." Ponadto Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II UK 241/05 nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt UK 216/06, stwierdzając, że "Nawet jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie (...) Sąd mógł więc badać, czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika". Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie oddzielano dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych art. 28 u.s.u.s. i przepisami rozporządzenia. Sformułowania w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (wyroki z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06, i z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 176/07). Przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych wypadkach organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawne. Wskazać również należy, że przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. uwzględniono "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych", jako sformułowane wytyczne dla tego aktu wykonawczego. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one - jako przykładowe - 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu decyzji ZUS podano następujące wyniki ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W dniu [...] 2010r. zmarł mąż skarżącej. Aktualnie skarżąca otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie [...]zł brutto, netto do wypłaty [...] zł. Ze świadczenia emerytalnego komornik sądowy prowadzi egzekucję na rzecz innych wierzycieli, a miesięczne potrącenia wynoszą [...] zł. Ponadto skarżąca jest właścicielką działki o powierzchni [...] ha położonej w N. , na której Zakład zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonał zabezpieczenia w postaci wpisu hipoteki do księgi wieczystej KW nr [...] (hipoteka przymusowa w kwocie [...]zł na poczet zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne). W toku niniejszego postępowania Zakład ustalił, że strona nie korzysta z finansowego wsparcia Miejsko-Gminnego Ośrodka. Ponadto organ wskazał, że po raz ostatni spisano ze skarżącą kwestionariusz o stanie majątkowym w dniu 03 lutego 2009r. Z treści przedmiotowego dokumentu wynika, że jest mężatką i utrzymuje się ze świadczenia rentowego w kwocie ok. [...]zł netto. Natomiast małżonek skarżącej otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości ok. [...]zł netto miesięcznie. Zatem miesięczne dochody rodziny wynoszą ok. [...]zł, czyli na 1 osobę przypada ok. [...] zł. Organ wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) kryterium dochodowe poniżej którego pojawia się uprawnienie do korzystania z pomocy społecznej dla osoby w rodzinie jest przewidziane w wysokości nie przekraczającej [...]zł, a dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości [...]zł. Poza zadłużeniem na rzecz ZUS skarżąca posiada zobowiązania cywilnoprawne na kwotę ok. [...]zł (kredyt hipoteczny z [...]r.). Majątek ruchomy znajdujący się w mieszkaniu nie przedstawia znacznej wartości handlowej. Koszty utrzymania mieszkania wynoszą: czynsz w kwocie [...]zł, gaz - [...]zł (faktura za 3 miesiące), energia elektryczna - [...]zł oraz podatek od nieruchomości w kwocie [...]zł (płacony kwartalnie). W tej sytuacji całkowicie niezrozumiała jest dokonana przez ZUS, ocena o braku możliwości zastosowania w tej sprawie podstawy umorzenia należności przewidzianej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego aktualnie wnioskodawczyni utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego wypłacanego w kwocie [...]zł. Ponadto świadczenie to jest pomniejszane o kwotę [...]zł z tytułu zajęcia komorniczego. Tym samym do dyspozycji skarżącej pozostaje kwota [...]zł gdzie stałe koszty utrzymania mieszkania wynoszą, co najmniej [...] zł. Z zestawienia powyższych kwot wynika, że skarżąca musi korzystać z pomocy rodziny, aby zapewnić sobie środki na zakup żywności, środków czystości, lekarstw, itp. Niezrozumiałym dla Sądu jest w powyższych okolicznościach stwierdzenie, że istnieje realna szansa spłaty zobowiązania wobec ZUS w ramach układu ratalnego dostosowanego do możliwości płatniczych skarżącej. Organ poprzestał w tym zakresie na jednym zdaniu nie przeprowadzając jakiekolwiek wywodu w tym zakresie. Dokonana w tym zakresie ocena jest nieadekwatna do poczynionych ustaleń, tym samym narusza przepisy postępowania, a mianowicie: art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a., regulujący zasadę przekonywania oraz art. 107 § 3 k.p.a., tj. przepis normujący uzasadnienie decyzji. Podkreślić trzeba, że każda okoliczność podnoszona przez stronę w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 28 u.s.u.s., która wiąże się z jej sytuacją rodzinną lub majątkową winna być przedmiotem oceny podmiotu podejmującego decyzję. Tym bardziej, że jest to decyzja o charakterze uznaniowym. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, w szczególności, jeżeli zobowiązany wykaże, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności tej konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 15 pkt 1 z uwzględnieniem § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 poz. 490) z uwzględnieniem wniosku pełnomocnika z tytułu zwiększonego nakładu pracy pełnomocnika.