I SA/Bd 450/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości I SA/Bd 450/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] roku Nr [...]Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału ZUS w T. odmawiającą B. R. umorzenia zaległości z tytułu składek za okres 1999 - 2000. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] roku skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. Inspektorat w G. o umorzenie zaległych składek na obowiązkowe ubezpieczenia za okres 1999-2000 oraz o wstrzymanie zajęcia wynagrodzenia, uzasadniając, iż otrzymuje wynagrodzenie w kwocie odpowiadającej najniższej krajowej i nie ma możliwości finansowych pozwalających na spłatę zadłużenia. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 01,03,10-12/1999, 01-07/2000 w łącznej kwocie 10.204,12 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres 10-12/1999, 01-07/2000 w kwocie 2.101,46 zł. Fundusz Pracy za okres 10-12/1999, 01-07/2000 w kwocie 710,11 zł, z uwagi na nie stwierdzenie stanu całkowitej nieściągalności oraz uznanie, że sytuacja finansowa skarżącej nie jest na tyle trudna by można było zastosować wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności wskazany w art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U . z 2007 roku nr 11 poz. 74 ze zm.), pozwalający na umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku (Dz. U. z 2003r. nr 141 póz. 1365 ze zm.). Pismem z [...] skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniając, iż otrzymuje wynagrodzenie za pracę w kwocie 870,00 zł netto, a z dniem 01 kwietnia 2009r. straci pracę z powodu redukcji etatu i zmuszona będzie do zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Podniosła, iż wysokie bezrobocie w miejscowości w której mieszka, jej wiek oraz stan zdrowia nie rokują najlepiej o możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Prezes Zakładu decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ w oparciu o materiał dowodowy stwierdził, iż działalność gospodarcza nie jest już prowadzona, jak również zgodnie z dostępną wiedzą, brak jest majątku mogącego być przedmiotem jego skutecznego dochodzenia oraz osób trzecich mogących odpowiadać za istniejący dług (art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. - zwana dalej ustawą). Organ podał, że mimo tego egzekucja prowadzona za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w G., była skuteczna, gdyż w dniu [...] wyegzekwowano kwotę 840,05 zł, przez co nie konkretyzuje się przesłanka umorzenia o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 cyt. ustawy. W opinii organu nie ma też tu zastosowania przepis art. 28 ust. 3 pkt 6 - na obecnym etapie nie można bowiem przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z kolei wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej z pkt 4a art. 28 tejże ustawy). Zdaniem organu nadal brak jest podstaw do zakwalifikowania sytuacji materialnej skarżącej jako stanu wskazanego w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w przywołanym rozporządzeniu. Zwrócono przy tym uwagę, iż do końca marca 2009r. wysokość osiąganych przez skarżącą i jej męża dochodów wynosiła 2.364,00 zł netto miesięcznie przy jednoczesnym zaspokajaniu takich potrzeb jak np. korzystanie z telefonu czy opłacanie składek na dobrowolne ubezpieczenie na życie, które leżą w sferze opłat dobrowolnych. Strona jest zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna pobierająca zasiłek dla bezrobotnych. W związku z czym zaznaczono, iż nie ulega wątpliwości, że wysokość dochodów skarżącej ulegnie zmniejszeniu, jednakże nie można przyjąć, że istnieje podstawa dla stwierdzenia niemożności spłaty długu w ratach uwzględniających możliwości finansowe skarżącej czy też niemożności spłaty długu w terminie późniejszym. Prezes Zakładu nadmienił również, iż w trakcie prowadzonego postępowania skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających niezdolność do pracy bądź znaczne ograniczenie możliwości zarobkowania. Ponadto odnosząc się do posiadanych przez skarżącą zobowiązań wobec banków z tytułu zaciągniętych kredytów, które spłaca skarżąca w ratach po ok. 101,00 zł pokreślono, iż Zakład jako wierzyciel nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika, a płatnik nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy ponad zobowiązania względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji. Podniosła, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej tym, że straciła pracę z powodu redukcji etatu i przebywa obecnie na zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto skarżąca zarzuciła Prezesowi ZUS, iż dokonano jej zajęcia wierzytelności pieniężnej w kwocie 1.530,00 zł, a na konto zadłużenia wpłynęła tylko kwota 840,05zł. Skarżąca podniosła również, iż jej mąż znajduje się pod stałą opieką lekarzy, przebywał w szpitalu i musi zażywać leki, które nie są refundowane, w związku z czym nie ma możliwości spłaty zadłużenia. Do skargi dołączyła paragony fiskalne dotyczące zakupu leków na łączną kwotę 201,85 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego też, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte zostało na podstawie art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej u.s.u.s. (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę : ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm. ), postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Rola Sądu administracyjnego w przypadku kontroli decyzji uznaniowych jest ograniczona. W istocie sprowadza się do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001 roku, I SA/Ka 498/00, PP z 2001 r. Nr 45, s. 14; jak również Ordynacja podatkowa 2005 r. Komentarz Mastalski ,B. Adamiak, Wrocław 2005, s. 308.) Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. To oznacza, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał, będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Wracając do przedmiotowej sprawy należy zaznaczyć, że w jej stanie faktycznym nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, co wynika z faktu, iż postępowanie egzekucyjne doprowadziło do wyegzekwowania w dniu [...] wpłaty na poczet zaległości podatkowej. To oznacza, że nie było możliwości zastosowania instytucji uznania, o której to mowa w art. 28 ust. 2 omawianej ustawy. Sytuacja faktyczna skarżącej winna być jednak w sposób wnikliwy rozważona w kontekście przesłanek zawartych w rozporządzeniu, w szczególności w oparciu o treść § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3. Z powołanego przepisu wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu organ II instancji mając na uwadze powyższe nie dokonał ustaleń na dzień wydawania decyzji tj. w maju 2009r. gdyż jak wynika ze stanu faktycznego sprawy skarżąca straciła pracę 01 kwietnia 2009r. a organ nadal tego faktu nie uwzględnia zapominając, iż rodzina skarżącej ma znacznie zmniejszony dochód. Ta kwestia winna być rozpoznana, z uwzględnieniem koniecznych wydatków na leczenie i rehabilitację męża skarżącej. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że powyższa sytuacja winna być wszechstronnie oceniona z uwzględnieniem wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Ocena ta winna znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Na marginesie wypada zaznaczyć, że treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Warto w tym miejscu przywołać orzeczenie NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), w którym podniesiono, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej. W stanie faktycznym sprawy doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a mianowicie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując należy stwierdzić, iż organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien ją rozstrzygać mając na uwadze treść przepisu § 3 ww. rozporządzenia, który jak wskazano wyżej przewiduje (pkt 1) umorzenie w przypadku : gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; ze względu na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tej sytuacji pozostawienie poza rozważaniami istotnego faktu w kontekście możliwości zastosowania umorzenia na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1, 3 rozporządzenia narusza wskazane poniżej przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia decyzji, tak prawnego, jaki i faktycznego, oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym miejscu wypada zaznaczyć, iż uznanie charakteryzuje się tym, że nawet w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek pozwalających na przyznanie ulgi nie oznacza obowiązku jej przyznania. Istota uznania w tym przypadku polega na możliwości uwolnienia zobowiązanego od ciążących na nim długów, co oznacza, że organ może, lecz nie musi tego dokonać. Kompetencje do umorzenia należności z tytułu składek posiada wyłącznie organ rozstrzygający sprawę, a Sąd może jedynie ocenić legalność wydanego indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji). Mając zatem na względzie powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a.