I SA/Bd 460/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Asesor sądowy Mirella Łent Protokolant Asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi Romana C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. oddala skargę W dniu [...] 2005r. Roman C. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych w ramach Planu Rozwoju Obszaru Wiejskich. Producent rolny dołączył do wniosku plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, akt notarialny repertorium A nr [...] oraz oświadczenie o okresie prowadzenia gospodarstwa. W związku z tym, że wniosek został złożony już po wyczerpaniu z dniem [...] 2005r. limitu środków przewidzianych na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych na lata 2004-2006 Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] 2006 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu [...] 2006r. do Biura Powiatowego wpłynęło odwołanie Romana C., który nie zgodził się z decyzją wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego. Producent rolny podniósł, że spełnił wymagane warunki i powinien otrzymać pomoc. W związku z tym wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] 2006r., nr [...] stwierdził, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 z późn. zm.) płatność dla gospodarstwa niskotowarowego udzielana jest do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w EURO określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich na wspieranie gospodarstw niskotowarowych oraz według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o przyznanie płatności. W związku z powyższym przesłankami warunkującymi przyznanie pomocy finansowej, poza kryteriami określonymi w ww. rozporządzeniu, które muszą zostać spełnione przez producenta rolnego, są dostępność środków finansowych oraz kolejność składania wniosków. Zgodnie ze zbiorczą tabelą finansową Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 14 grudnia 2005r. limit środków dostępnych w ramach działania wspieranie gospodarstw niskotowarowych na lata 2004-2006 wynosi 293.100.000,00 EURO. W związku z wyczerpaniem środków na wspieranie gospodarstw niskotowarowych w dniu 22 marca 2005 r. we wszystkich sprawach wszczętych na wnioski złożone po tym terminie zachodzi konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej. Obowiązek przyznawania płatności według kolejności składania wniosków oraz do wysokości wskazanego limitu został określony wprost w rozporządzeniu, wobec czego organ wydający decyzję, działając w granicach i na podstawie przepisów prawa, związany jest dyspozycją zawartą w jego treści. Organ II instancji nadmienił również, że skarżący oświadczył, iż znane są mu zasady przyznawania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych w dniu składania wniosku, co potwierdził podpisem na formularzu wniosku. Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym organ wydający decyzję zobowiązany jest do działania w granicach przepisów ww. rozporządzenia. Na decyzję organu II instancji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzuca organowi brak zweryfikowania naruszenia terminów podjęcia decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego w B. (wydanie decyzji z prawie rocznym opóźnieniem), oraz nie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji czy podjęto i jakie były wyniki kontroli zachowania kolejki rozpatrywania wniosków. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału stwierdził, że w świetle przepisu rozporządzenia, który jest jasny i nie wymaga skomplikowanej analizy prawnej, stanowisko skarżącego jest całkowicie bezzasadne i nie może być uwzględnione. Dalej podał, że jak zostało to wskazane w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego przesłankami warunkującymi przyznanie pomocy finansowej, poza kryteriami określonymi w ww. rozporządzeniu, które muszą zostać spełnione przez producenta rolnego, są dostępność środków finansowych oraz kolejność składania wniosków. W związku z wyczerpaniem środków na wspieranie gospodarstw niskotowarowych w dniu 22 marca 2005 r. we wszystkich sprawach wszczętych na wnioski złożone po tym terminie zachodzi konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej. Kierownik Biura Powiatowego jako organ administracji publicznej zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa. Obowiązek przyznawania płatności według kolejności składania wniosków oraz do wysokości wskazanego limitu został określony wprost w rozporządzeniu, wobec czego organ wydający decyzję, związany jest dyspozycją zawartą w jego treści. Organ II instancji nie znajduje podstaw dla zarzutu skarżącego, iż doszło do naruszeń mających wyrażać się w rozpatrywaniu wniosków niezgodnie z datą ich wpływu do Biura Powiatowego. Wszystkie wnioski składane do Biura Powiatowego podlegają rejestracji w Kancelarii Biura Powiatowego, co wyraża się poprzez umieszczenie pieczątki wpływu na wniosku, w której wpisuje się m.in. datę i godzinę złożenia wniosku. Jest to zgodne z dyspozycją zawartą w Książce Procedur dla działania płatności z tytułu wsparcia gospodarstw niskotowarowych KP-611-31-ARiMR/1/z z dnia 02 grudnia 2005r. Sam fakt nie powołania się przez Kierownika Biura Powiatowego w decyzji z dnia [...] 2006r. na treść § 2 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 07 grudnia 2004r. nie świadczy o niezachowaniu kolejności przyjmowania wniosków. Tak jak już zostało to wskazane wyżej wnioski weryfikowane są zgodnie z ich wpływem do Biura Powiatowego i jest to standardowa procedura przyjęta we wszystkich organach ARiMR. Dyrektor Oddziału podkreślił, iż odniósł się w swojej decyzji do treści § 2 pkt. 2. Organ II instancji zauważył, w odniesieniu do zarzutu naruszenia terminu rozpatrywania wniosku, iż ARiMR jako jednostka płatnicza musiała otrzymać akredytację na weryfikowanie wniosków w ramach działania wspierania gospodarstw niskotowarowych. Przedmiotowa akredytacja została jej udzielona rozporządzeniem w dniu 09 września 2005r. (Dz. U. z 2005r. nr 175, poz. 1464). Ponadto podkreślił, że obowiązkiem organu wydającego decyzję wynikającym z art. 36 Kodeksu posłowania administracyjnego, jest zawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu. Powyższy obowiązek został dopełniony przez organ I instancji, który dwukrotnie, w piśmie z dnia [...] 2005r. oraz [...] 2006r., poinformował wnioskodawcę o zaistniałej zwłoce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić także należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy, co oznacza, że orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2673/03, LEX nr 165019). W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji administracyjnej. W trakcie postępowania przed organami rozstrzygającymi niniejszą sprawę ustalono, że skarżący złożył w Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przedmiotowy wiosek został złożony po wyczerpaniu środków finansowych przeznaczonych na wskazany cel. Zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z dnia 31 grudnia 2004 r.) płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana: 1) do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich na wspieranie gospodarstw niskotowarowych; 2) według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej ,,Agencją", wniosków o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, zwanych dalej ,,wnioskami". Powołane unormowania wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z dnia 31 grudnia 2003 r.). Stanowi ona, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Natomiast na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy minister właściwy do spraw rozwoju wsi ogłasza plan, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej ,,Monitor Polski". Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że rozporządzenie zostało wydane w zgodzie z delegacją zawartą w ustawie. Rada Ministrów została upoważniona przez ustawodawcę do określenia szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na działania objęte planem i zadanie to zgodnie z przepisami wykonała. Po realokacji środków finansowych w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006 przygotowanej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organu zarządzającego PROW (Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich) po konsultacjach z Agencją Płatniczą PROW – Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, pozytywnie zaopiniowana i zatwierdzona kwota przez Zespół Komitet Monitorujący PROW wyniosła 293.100.000 EURO. Dodać trzeba, że zmiana tabeli finansowej nastąpiła 14 grudnia 2005 r., tj. w dniu otrzymania przez Komisję Europejską dokumentów dotyczących zmian w tabeli finansowej PROW. Istotne w sprawie jest również to, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa czuwająca centralnie poprzez system komputerowy nad rozdysponowaniem środków finansowych przeznaczonych na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych wstrzymała w dniu 23 marca 2005 r, proces przyjmowania wniosków o przyznanie tej płatności z powodu przekroczenia ustalonego limitu - 293.100.000 EUR. Świadczy o powyższym jednoznaczna treść pisma z dnia 18 marca 2005 r. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, skierowanego do Oddziałów Regionalnych Agencji, znajdującego się w aktach sprawy. W powołanym piśmie zawarto również wskazanie o natychmiastowym przeprowadzeniu akcji informacyjnej wśród producentów rolnych na temat wyczerpania się limitu środków na finansowanie przedmiotowego działania. W wyniku tego pisma Biuro Powiatowe w B. wydało ogłoszenie w dniu [...] 2005 r., znajdujące się w aktach sprawy, w którym zawiadamia, że do wtorku włącznie, tj. do dnia 22 marca 2005 r. przyjmować będzie wnioski na wsparcie gospodarstw niskotowarowych. Na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. pełnomocnik Agencji przyznała, że tego typu ogłoszenia wywieszane są na tablicy ogłoszeń znajdującej się w Biurze Powiatowym w B. Przywołane dowody i okoliczności świadczą dobitnie o przedstawieniu informacji potencjalnym beneficjentom pomocy finansowej - o wyczerpaniu limitu środków na te płatności. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy powiedzieć należy, iż limit pomocy finansowej na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych na lata 2004 - 2006 wyczerpał się w dniu 22 marca 2005 r. Dlatego też – zasadnie - odmówiono skarżącemu wnioskowanej w dniu 21 kwietnia 2005 r. płatności. Oceniając legalność (zgodność z prawem) zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, że narusza ona jednak prawo procesowe, lecz w sposób, który nie zobowiązuje Sądu do jej uchylenia. Naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym upatrywać należy – jak słusznie podnosi w skardze skarżący – w niepełnym uzasadnieniu decyzji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Decyzje te nie wyjaśniają w sposób pełny i przekonywujący, iż limit środków finansowych na płatności dla gospodarstw niskotowarowych wyczerpał się już w dacie składania przez skarżącego wniosku. Nie powołano się na wskazane powyżej pismo Agencji z dnia 18 marca 2005 r., informujące oddziały Agencji o wyczerpaniu środków, także o akcji informacyjnej przeprowadzonej w tym przedmiocie. Jedynie w piśmie przewodnim do złożonego odwołania, którego odwołującemu zgodnie z procedurą się nie doręcza, zamieszczono informacje na temat pisma ARiMR z dnia 18 marca 2005 r. i funkcjonującego w tym zakresie systemu komputerowego. Nie wyjaśniono również kwestii, iż zgodnie z § 2 pkt 2, na wstępie powołanego rozporządzenia, decydujące znaczenie dla przedmiotowych płatności ma kolejność otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, a nie otrzymanie ich przez Biuro Powiatowe bowiem to Agencja centralnie monitoruje składane wnioski oraz przekroczenie limitu środków finansowych. Nie czyni zaś tego Biuro Powiatowe – organ pierwszej instancji. Informacje te dla motywacji wydanych decyzji były o tyle istotne, iż skarżący powoływał się na kolejność złożonych wniosków w Biurze Powiatowym. Nie miały one jednak w kontekście powyższego, takiego znaczenia, jakiego mógł oczekiwać skarżący, przywołując je w trakcie postępowania administracyjnego. Istotny w sprawie był limit środków wyczerpany na miesiąc przed złożeniem przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, przekroczenie którego monitorowała Agencja. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż należało zapoznać skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego z treścią pism informujących o wyczerpaniu limitu, a także w sposób pełny i przekonujący uzasadnić decyzje odmawiające przedmiotowej płatności. Nie można wykluczyć sytuacji, iż gdyby organy należycie wywiązały się z obowiązków proceduralnych obyłoby się bez postępowania sądowoadministracyjnego. Racje ma również skarżący w zakresie zarzutu naruszenia przepisów dotyczących terminowego załatwienia tej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast w myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z § 2 wynika zaś, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, iż do skarżącego zostały wystosowane dwa zawiadomienia wydane w oparciu o art. 36 kpa, pierwsze w dniu [...] 2005 r., a następne w dniu [...] 2006 r. Brak stosownego zawiadomienia o przesunięciu terminu załatwienia sprawy w okresie od dnia złożenia wniosku w dniu [...] 2005 r. do dnia [..] 2005 r. narusza wskazane przepisy, jednak podkreślić należy, iż zwłoka ta nie miała wpływu na wynik sprawy, dlatego też złożonej skargi nie można było uwzględnić. Jeśli zaś chodzi o argumenty podniesione przez skarżącego na rozprawie w dniu [...] 2006 r., o wprowadzeniu skarżącego w błąd w listopadzie 2004 r. przez pana K. pracownika organu pierwszej instancji, co do braku możliwości starania się jednocześnie o rentę strukturalną i płatności na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Także powoływanie się na fakt uzyskania prawidłowej informacji w tym przedmiocie w lutym bądź w marcu 2005 r. od pani Elwiry Z., która pomogła skarżącemu w sporządzeniu wniosku o przyznanie płatności - należało uznać jako niewiarygodne. Przede wszystkim podnieść trzeba, że rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich nosi datę 7 grudnia 2004 r., a opublikowane zostało w Dzienniku Ustaw z dnia 31 grudnia 2004 r. Tak więc dopiero od dnia jego opublikowania znana była powszechnie jego treść. Trudno jest zatem uznać za prawdziwe twierdzenie skarżącego co do wprowadzenia go w błąd przez pracownika urzędu w listopadzie 2004 r. Powiedzieć także należy, iż doświadczenie życiowe oraz zasady logiki wskazują, iż w przypadku wprowadzenia w błąd petenta, przez pracownika urzędu, w sprawie mającej dla niego ważkie znaczenie (znaczna kwota finansowa), osoba błędnie pouczona powołuje taki fakt, jako zdarzenie o istotnym dla niej znaczeniu, w toku postępowania, w którym odmówiono jej przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżący nie wspomniał o błędnie udzielonej informacji na żadnym etapie postępowania administracyjnego. Nie czeka się również ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia przez kilka tygodni (prawidłowa informacja pochodzi z lutego, marca – wniosek zaś złożono dopiero w dniu 21 kwietnia). Z tych też powodów twierdzenia skarżącego zostały uznane za niewiarygodne. Nadmienić jednak należy, iż gdyby rzeczywiście podane na rozprawie przez skarżącego fakty miały miejsce, to mogłyby jedynie stanowić podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 kpa), nie zaś do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem jako nieznane organom w trakcie postępowania, nie mogły skutkować naruszeniem prawa obligującym Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej. Należy przypomnieć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., podobnie jak w poprzednim stanie prawnym art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), pozwala sądowi uchylić zaskarżoną decyzję z powodu wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania tylko wtedy, gdy miało miejsce naruszenie prawa przez organ. Warto w tym miejscu powołać stanowisko komentatorów ustawy Ordynacja podatkowa, którzy na tle analogicznego przepisu (art. 240 § 1 pkt 5 Op) do art. 145 § 1 pkt 5 kpa stwierdzają, iż Organ podatkowy nie mógł naruszyć prawa, jeżeli w chwili rozstrzygania przez niego sprawy przesłanka wznowienia jeszcze nie wystąpiła. Dlatego sądowi nie wolno uchylić decyzji na podstawie wskazanego przepisu, jeżeli przesłanka wznowienia powstała między datą decyzji a datą wyroku sądu. Wyjątek stanowi przesłanka z art. 240 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej, gdyż niezgodność przepisu z Konstytucją RP, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny po wydaniu zaskarżonej decyzji, jest także przykładem naruszenia prawa, choć niezawinionego przez organ (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz...,s. 610). Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.