I SA/Bd 522/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant N. N. po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Skarżąca w dniu 14 grudnia 2010r. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie zaległości w części finansowanej przez płatnika składek wskazując, iż nie posiada środków na spłatę zadłużenia. W trakcie wszczętego postępowania Zakład ustalił, że , że H. P. prowadziła działalność gospodarczą w okresach od 03.06.2002r. do 31.01.2003r. oraz od 02.04.2003r. do 31.10.2009r. Działalność zakończyła z dniem 08.12.2010r. W okresie prowadzenia działalności zatrudniała pracowników. Zakład ustalił, iż skarżąca nie posiada żadnego majątku oraz nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych. Mąż skarżącej pobiera emeryturę w kwocie 863,74 zł netto (1012,90 zł brutto). Organ ustalił też, że pomimo trudnej sytuacji finansowej skarżącą nie korzysta z żadnej formy pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie udokumentowała ponadto, że stan jej zdrowia uniemożliwia bądź w znacznym stopniu ogranicza możliwość pozyskiwania niezbędnych do spłaty zadłużenia środków. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił H. P. umorzenia skarżącej należności z tytułu składek. W uzasadnieniu powołał się na brak stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie znaleziono również podstaw do umorzenia należności w oparciu o ust. 3a powołanego artykułu tj. z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. W dniu 24 marca 2011r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności. W uzasadnieniu strona podała, że podała jej sytuacja nie uległa zmianie. H.P. pozostaje na utrzymaniu męża, gdyż stan zdrowia nie pozwala jej na podjęcie pracy zarobkowej. We wniosku zaznaczyła , że nie korzysta z pomocy opieki społecznej, ponieważ do tej pory w zakupie żywności i leków pomagały dzieci. Strona stwierdziła, że z uwagi na powyższą sytuację nie widzi możliwości spłaty zadłużenia nawet w układzie ratalnym. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Zakład utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dokumentem niezbędnym do rozpatrzenia sprawy o umorzenie jest wniosek dłużnika, który musi być wyczerpująco umotywowany. Ponadto wniosek musi wskazywać, ze zastosowanie rozwiązania o charakterze wyjątkowym jest uzasadnione szczególnymi okolicznościami, z powodu których dłużnik nie jest w stanie uregulować należności z tytułu składek. Do wniosku płatnik winien dołączyć dokumenty potwierdzające zasadność umorzenia i dokumenty obrazujące kondycję finansową oraz możliwości płatnicze. Rodzaj oraz zakres dokumentacji, na podstawie której dokonywana będzie analiza możliwości płatniczych osoby ubiegającej się o umorzenie należności są dostosowane do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Organ przywołując argumentację strony zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że wnioskodawczyni nie dołączyła żadnych dokumentów świadczących o złym stanie zdrowia i ponoszonych kosztach leczenia. Wskazując na okoliczność, że mąż strony pobiera emeryturę w kwocie 863,74 zł. netto, a między małżonkami nie ma rozdzielności majątkowej w ocenie organu istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania na męża. Organ stwierdził ponadto, że osoba decydująca się na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej przyjmuje na siebie odpowiedzialność i zobowiązania z tym związane, a ZUS nie może ponosić konsekwencji związanych z nieumiejętnością podejmowania decyzji czy tez dokonywania ryzykownych bądź błędnych działań gospodarczych. Zakład przywołał regulacje pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585.). Spełnienie którejkolwiek z enumeratywnie wymienionych w powyższym przepisie przesłanek umorzenia daje Zakładowi potencjalną możliwość podjęcia takiej decyzji. W obecnym stanie prawnym, należności z tytułu składek "mogą być" umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Mając na względzie ust. 3 art. 28 przewidujący m.in. w pkt 5, iż naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, Zakład nie znalazł podstaw do skorzystania przez wnioskodawczynię z instytucji umorzenia ponieważ nie zostało wszczęte w stosunku do niej postępowanie egzekucyjne. Wskazano jednocześnie, iż na podstawie art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. nr 141, poz. 1365 ) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ podkreślił, że regulacje zawarte w tym przepisie mają charakter instytucji nadzwyczajnej, bowiem zasadą jest opłacanie składek. Z powyższych przepisów wynika, że ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej spoczywa na zobowiązanym. Zarówno ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i ww. rozporządzenie nie zawierają nakazu umorzenia zobowiązań, bowiem ustawodawca w każdym z przepisów zawarł zapis " Zakład może ... ". Zdaniem Zakładu, że okoliczności sprawy wynika, iż w przypadku H. P. nie zachodzi powyższa ustawowa przesłanka umorzenia należności z przyczyn szczególnych. Zdaniem organu sytuacja majątkowa wnioskodawczyni nie wskazuje, aby znajdowała się ona w krytycznej sytuacji materialnej, tym samym nie znaleziono podstaw do umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 1-3 oraz 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze do Sądu Administracyjnego strona wniosła o ponowne rozpatrzenie prośby o umorzenie składek. Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania. Następnie powołała się na swoją trudną sytuację finansową. Podała, że z działalności gospodarczej "nie dorobiła się żadnego majątku". Nie posiada żadnych dochodów, ponieważ nie może znaleźć pracy ze względu na swój wiek i wykształcenie. Ponadto choruje na zwyrodnienie kręgów szyjnych i nadciśnienie. Wyjaśniła, że przedstawiła w ZUS wszystkie dokumenty. W chwili obecnej wraz z rodziną żyje w skrajnym ubóstwie jedynie z zasiłku męża w wysokości 850 zł. Wydatki na leki i wyżywienie pokrywają z pomocy udzielanej przez córkę. Nie wyobraża sobie możliwości utrzymania gdy Zakład będzie ściągał należności z dochodu męża. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może w związku z powyższym, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze. Sąd może również przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia skupić się na dostrzeżonym uchybieniu o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odnosząc się jednocześnie szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego, w sytuacji, gdy zarzuty te mają charakter drugorzędny i nie rzutują bezpośrednio na treść orzeczenia. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie ma zastosowanie art. 127 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na mocy art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzję z [...]., podpisała Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w Bydgoszczy E. R.. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w [...] wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] która została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w B. T. A. M. oraz pracowników organu w tym zastępcę Dyrektora E. R.. Zatem, jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu brał udział, ten kto występował przy wydaniu decyzji I instancji, tj. Zastępca Dyrektora E. R., a tym samym na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. była wyłączona od udziału w postępowaniu wywołanym przez skarżącą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Z kolei, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. Organ ponownie rozpozna sprawę. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ weźmie powyższe uwagi Sądu pod uwagę. Podstawę rozstrzygnięcia o umorzeniu zaległości musi być stan faktyczny aktualny na moment wydania ponownej decyzji. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. D. Dudra M. Łent U. Wiśniewska