I SA/Bd 532/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 8 września 2023 r., Nr 062407231/GSOL w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję Skarżący Z. N. złożył do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Do wniosku skarżący załączył oświadczenie o niekaralności za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe popełnione w związku z pełnieniem funkcji sołtysa, postanowienie Wójta Gminy B. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie funkcji sołtysa [...] oraz pisemne oświadczenie o spełnieniu wymogu pełnienia funkcji sołtysa wraz z pisemnymi oświadczeniami złożonymi przez 5 osób zamieszkujących w sołectwie w czasie, w którym wnioskodawca pełnił funkcję sołtysa w okresie od [...] października 1971 r. do [...] listopada 1990 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy B. z prośbą o podanie terminu wyborów na sołtysa [...] w 1990 r. oraz udzielenie informacji, czy zostały rozpisane na podstawie ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] września 2023r. Wójt Gminy B. opierając się na dokumentach znajdujących się w archiwum urzędu gminy wskazał, że okresy pełnienia funkcji sołtysa [...] przez Z. N.: a) na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym trwały od dnia [...] maja 1990 r. do [...] listopada 1990 r., b) na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym trwały od dnia [...] października 1971 r. do [...] maja 1990 r. Następnie w informacji uzupełniającej z [...] września 2023 r. Wójt Gminy B. podał, że wybory sołtysa [...] na kadencję trwającą od [...] listopada 1990 r. do [...] stycznia 1995 r. zostały przeprowadzone w dniu [...] listopada 1990 r. Decyzją z dnia [...] września 2023 r. Prezes KRUS na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1073), zwanej dalej "ustawą", odmówił skarżącemu prawa do tego świadczenia. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 i 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat oraz 2) osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiet - 60 lat, b) w przypadku mężczyzn - 65 lat. Organ stwierdził, że skarżący pełnił funkcję sołtysa wyłącznie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. i w związku z tym brak jest podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do tut. Sądu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 2 o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. W uzasadnieniu podniósł, że na podstawie art. 103 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40) w zw. z art. 28 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 Nr 32, poz. 191) utrzymano dotychczasową organizację samorządu mieszkańców wsi, w tym sołtysów, do czasu wyboru organów sołectw, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 1990 r., a w związku z powyższym w okresie, o którym mowa powyżej dotychczasowi sołtysi pełnili powierzone im na podstawie odrębnych przepisów funkcje administracyjne. Skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom Prezesa KRUS we [...] pełnił funkcje sołtysa również po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i w oparciu o wynikające z tytułu wprowadzenia tejże ustawy przepisy. Świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która pełniła tę funkcję przez co najmniej dwie kadencje (nie mniej niż przez 8 lat), przy czym nie wymaga się nawet ciągłości pełnienia tejże funkcji. Skarżący pełnił funkcje sołtysa przez ponad 18 lat, zgodnie z przepisami obowiązującymi zarówno w poprzednim jak i w obecnym ustroju, tj. m.in. w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, albowiem przepisy wprowadzające daną ustawę i przepisy regulujące kwestie przejściowe należy uznać za jedną spójną całość. Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. nie mogłaby funkcjonować bez przepisów wprowadzających tę ustawę, a więc należy je traktować jako spójną całość. Zdaniem skarżącego, skoro w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 103 wskazano, że ustawa ta wchodzi w życie w terminie i na zasadach określonych ustawą - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, to przepisy te są jej integralną częścią, co z kolei powoduje, że należy uznać, iż wynikające z tychże przepisów wykonywanie funkcji sołtysa po dniu wejście w życie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, jest wykonywaniem funkcji sołtysa na podstawie przepisów tejże właśnie ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kserokopii dokumentów: oświadczenia wnioskodawcy i oświadczenia świadków do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, na okoliczność pełnienia funkcji sołtysa sołectwa P. przez okres 5 kadencji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że przed wydaniem wyroku Sąd umożliwił skarżącemu pisemne wypowiedzenie się w sprawie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS z [...] września 2023 r., odmawiającej skarżącemu prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organ powołał treść art. 2 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, zgodnie z którym świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 i 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat oraz 2) osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiet - 60 lat, b) w przypadku mężczyzn - 65 lat. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący pełnił funkcję sołtysa wyłącznie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. i w związku z tym brak jest podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W pierwszej kolejności, odnosząc się do treści art. 2 ustawy należy wskazać, iż przy ustalaniu okresu pełnienia funkcji sołtysa nie jest wymagane zachowanie ciągłości pełnienia tej funkcji (ust. 2). Nadto do okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wlicza się również okres pełnienia funkcji sołtysa na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jeżeli osoba ta następnie pełniła funkcję sołtysa na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ust. 3). Jak wynika z treści art. 103 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40), akt ten wszedł w życie w terminie i na zasadach określonych ustawą - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, z wyjątkiem art. 5 ust. 4 i art. 17, które weszły w życie z dniem ogłoszenia (tj. [...] marca 1990 r.). Ustawa z dnia [...] maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191) w art. 1 stanowią, że ustawa o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych wchodzą w życie z dniem [...] maja 1990 r. Nie jest więc prawdziwe stwierdzenie organu, że skarżący pełnił funkcję sołtysa wyłącznie przed dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym. Organ nie odniósł się przy tym do oświadczeń zawartych w przedłożonym przez skarżącego organowi formularzu - "Oświadczenie wnioskodawcy i oświadczenia świadków do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa". Wskazano w nim, że wnioskodawca pełnił funkcję sołtysa przez okres 5 kadencji od [...] października 1971r. do [...] listopada 1990 r. Ponadto w aktach sprawy znajdują się pisma Wójta Gminy B., z których wynika, iż skarżący pełnił funkcję sołtysa [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym od dnia [...] maja 1990 r. do [...] listopada 1990 r. oraz na podstawie przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie – od dnia [...] października 1971 r. do [...] maja 1990 r. Organ zignorował istnienie tych dowodów i wnioski, jakie z nich wypływają, nie odniósł się do nich w żaden sposób stwierdzając sprzecznie z ich treścią, że skarżący pełnił funkcję sołtysa wyłącznie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] marca 1990 r. Konsekwencją tego ustalenia była odmowa przyznania spornego świadczenia. Wskazać należy, że w toku postępowania organy zobowiązane są do respektowania zasad wynikających m.in. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.". Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie zaś do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie nie spełnia wymogów ustawowych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest jasnej, pełnej, rzetelnej i znajdującej oparcie w materiale dowodowym argumentacji co do tego, czy skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, co czyni w istocie nieweryfikowalnym rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie. Ponadto należy zwrócić uwagę, że celem wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno w swej konstrukcji umożliwiać realizację tej zasady oraz umożliwić skarżącemu poznanie, a sądowi administracyjnemu zbadanie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności, czy dowodów istotnych dla danej sprawy. Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Nie jest wystarczające poprzestanie na przywołaniu treści przepisów, bez szczegółowego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy i ograniczenie się do lakonicznej konkluzji. Rzetelne, pełne i przekonujące uzasadnienie decyzji powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn, które legły u podstaw stwierdzenia, że skarżącemu omawiane świadczenie nie przysługuje, co z kolei umożliwiałoby skontrolowanie legalności decyzji. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z pominięciem materiału dowodowego, ogranicza się w istocie do przytoczenia treści art. 2 ust. 1 ustawy oraz gołosłownej konstatacji, że skarżący pełnił funkcje sołtysa wyłącznie przed dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym brak jest podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Z uwagi na stwierdzone uchybienia, Sąd na obecnym etapie nie przesądza, czy skarżącemu przysługuje świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, o przyznanie którego wystąpił we wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien ocenić, w konfrontacji z zebranymi w sprawie dowodami, w jakim faktycznie okresie i na podstawie jakich przepisów skarżący pełnił funkcję sołtysa. Poczynione ustalenia, winien następnie odnieść do przesłanek ustawowych, warunkujących możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia, w szczególności w kontekście regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Argumentacja organu winna przy tym uwzględniać normy prawne wynikające z przytoczonych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dołączony do skargi dokument – oświadczenie wnioskodawcy i oświadczenia świadków do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, znajduje się już w przesłanych przez organ aktach sprawy. W świetle powyższego uregulowania, przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu, załączonego do skargi jest zbędne. Z przedstawionych wyżej powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach nie orzeczono albowiem skarżący nie miał obowiązku ich uiszczenia, nadto sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a zatem strona nie poniosła kosztów przejazdów do sądu, ani nie utraciła zarobku lub dochodu wskutek stawiennictwa w sądzie.