I SA/Bd 544/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: sędzia WSA Teresa Liwacz (spr) sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 01 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. I SA/Bd 544/12 UZASADNIENIE 1. Decyzją z dnia [...] 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w [...] orzekł o odpowiedzialności skarżącej jako spadkobiercy za zobowiązania zmarłego męża B. M. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. 2. W dniu [...]2010r. do Oddziału ZUS w [...] wpłynęło pismo skarżącej skierowane do Sądu Okręgowego we W., z powołaniem się na ww. decyzję i wnioskiem o umorzenie zobowiązania z odsetkami po zmarłym mężu B. M. Strona podniosła, że przedmiotowe składki uległy przedawnieniu. 3. Decyzją z dnia [...] 2010r. Zakład odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek. W uzasadnieniu organ wskazał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie jest możliwe stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności, bowiem wobec zobowiązanej nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. W związku z tym uznał, że nie można było rozpatrzyć złożonego wniosku w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej u.s.u.s. Jednocześnie Zakład uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do umorzenia wynikająca z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., jednakże wyjaśnił, że nie może rezygnować z dochodzenia swych wierzytelności, bowiem nie istnieją przepisy prawa zwalniające z obowiązku opłacania składek osobę zobowiązaną, znajdującą się w trudnej sytuacji finansowej. Odnosząc się do kwestii przedawnienia organ wskazał, że bieg terminu przedawnienia przedmiotowych należności został zawieszony, gdyż należności były dochodzone od zmarłego B. M. M. w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. 4. W dniu 13 grudnia 2011 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie zobowiązania. W uzasadnieniu ponownie powołała się na trudną sytuację finansową, w jakiej strona się znalazła. 5. Decyzją z dnia [...] 2011r. ZUS utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że aktualnie wnioskodawczyni nie posiada stałego źródła dochodu, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Organ stwierdził, że jak wynika z zebranej w sprawie dokumentacji, wobec strony nie zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne, zatem nie było możliwe na obecnym etapie stwierdzenie stanu całkowitej nieściągalności. Tym samym, w jego ocenie, nie można było rozpatrzyć złożonego wniosku w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednocześnie Zakład uznał, że w sytuacji wnioskodawczyni zachodzi przesłanka do umorzenia wynikająca z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Stwierdził, że biorąc pod uwagę fakt, iż strona utrzymuje się ze środków uzyskanych z pomocy społecznej niemożliwe jest jednorazowe uregulowanie zobowiązania wynikającego z decyzji o odpowiedzialności wnioskodawczyni jako spadkobiercy za zobowiązania zmarłego ojca B. M. M. Organ podkreślił jednakże, że strona posiada majątek w postaci nieruchomości, z którego można prowadzić egzekucję w przypadku braku możliwości odzyskania należności z tytułu składek w ramach innych środków. ZUS wskazał, że pomimo trudnej sytuacji wnioskodawczyni, nie może rezygnować z dochodzenia swych wierzytelności. Podniósł, że nie istnieją bowiem przepisy prawa zwalniające z obowiązku opłacania składek osobę zobowiązaną, znajdującą się w trudnej sytuacji finansowej. 6. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 października 2011r. uchylił zaskarżoną decyzję i określił, że nie może być ona wykonana w całości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że kwestia przedawnienia została rozważona jedynie w decyzji wydanej w pierwszej instancji, w oparciu o niewłaściwe przepisy. Ponadto Sąd wskazał, że brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu zawierającego szczegółowe informacje o prowadzonej egzekucji. 7. Rozpatrując sprawę ponownie w związku z ww. wyrokiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] 2012r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2010r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. Organ dokonał analizy stanu zadłużenia wnioskodawczyni pod kątem ewentualnego przedawnienia należności i wyjaśnił, że zasady przedawnienia składek wynikają z przepisów u.s.u.s. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 24 ust. 4 ustawy należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zakład podał, że jest to regulacja wprowadzona ustawą z dnia 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378), która obowiązuje od 01.01.2012r. Zgodnie z tą ustawą do przedawnienia należności z tytułu składek, dla których bieg przedawnienia, rozpoczął się przed dniem 01.01.2012r. stosuje się 5 letni okres przedawnienia liczony od 01.01.2012r., chyba że przedawnienie zgodnie z dotychczasowymi przepisami nastąpiłoby wcześniej. Organ wskazał, że w myśl przepisów obowiązujących do 31.12.2011r. okres przedawnienia należności z tytułu składek wynosił 10 lat. Dziesięcioletni okres przedawnienia wprowadzony został ustawą z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późno zm.), której regulacja w zakresie przedawnienia należności składkowych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003r. Zgodnie z ustawą należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przedawniały się po upływie 10 lat, licząc od dnia ich wymagalności. Tym samym 10 letni okres przedawnienia dotyczył wszystkich wymagalnych zobowiązań powstałych do dnia 31.12.2002r. (o ile nie uległy przedawnieniu i nie wygasły przed dniem 01.01.2003r.), jak i zobowiązań powstałych od dnia 01.01.2003r. Pierwotnie, u.s.u.s. zakładała natomiast, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem ustawy bieg terminu przedawnienia przerywało: odroczenie terminu płatności składki, rozłożenie spłaty należności na raty oraz każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. W związku z powyższym organ stwierdził, że bieg terminu przedawnienia należności składkowych, określonych w sentencji decyzji z dnia 30.11.2010r. został zawieszony, gdyż należności te, jako zobowiązanie płatnika składek były dochodzone od zmarłego, B. M., w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...]skutecznie doręczonych płatnikowi w dniu [...]2001r. oraz tytułów wykonawczych o numerach od [...], których skuteczne· doręczenie do rąk płatnika nastąpiło w dniu 07.11.2005r. Stosownie natomiast do art. 24 ust 5d u.s.u.s. zobowiązanie wynikające z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej przedawnia się po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wydano decyzję. Wobec tego, w ocenie organu, przedmiotowe należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Mając powyższe na uwadze, Zakład ponownie dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego biorąc pod uwagę przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s i zauważył, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności z uwagi na fakt, iż wobec zobowiązanej nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Zdaniem ZUS w przypadku skarżącej zachodzi jednakże przesłanka umorzenia należności z przyczyn szczególnych, tj. określonych w art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zakład w oparciu o zebrane dowody ponownie stwierdził, że sytuacja finansowa wnioskodawczyni jest szczególnie trudna i nie pozwala na jednorazową spłatę ciążącego na niej zobowiązania. Organ podał, że zobowiązana prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dorosłymi dziećmi - córką oraz synem, a dochód rodziny stanowi pobierany przez nią zasiłek okresowy z pomocy społecznej w wysokości 238,50zł. Dodatkowy dochód, którego wysokość nie została przez wnioskodawczynię wskazana stanowi wynagrodzenie syna z tytułu podejmowanych prac dorywczych. Zakład zauważył, że jak wynika ze złożonych przez stronę kopii dokumentów, ponosi miesięczne koszty związane z utrzymaniem i eksploatacją budynku mieszkalnego w wysokości około [...]. Na powyższą kwotę składają się opłaty za [...]. Ponadto na zakup opału na zimę zobowiązana przeznaczyła [...]zł, co stanowi średnio miesięcznie kwotę [...]zł. Organ podniósł, że jak wynika z przeprowadzonego wyliczenia, koszty utrzymania przewyższają uzyskiwany przez wnioskodawczynię dochód. Zakład stwierdził, że sytuacja finansowa strony jest zatem bardzo trudna i nie pozwala na jednorazową spłatę ciążącego na niej zobowiązania po zmarłym mężu. Organ jednakże zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni posiada majątek nieruchomy w postaci działki zabudowanej domem mieszkalnym i w związku z tym korzystając z uznania administracyjnego odmówił umorzenia należności składkowych. 8. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o pomoc w rozpatrzeniu sprawy zadłużenia, które powstało po 1999r. W uzasadnieniu podała, że jej mąż zmarł [...] 2008r. na [...]. Nie pracował, od kiedy zakończył działalność gospodarczą, tj. od 2001r. i pozostawił dług w kwocie [...] zł łącznie z odsetkami. Strona oświadczyła, że sama też nie pracuje od 11 lat, utrzymuje się z zasiłku, który otrzymuje z MOPS. Mieszka z córką i synem, którzy też nie mają pracy. Skarżąca wskazała, że jej mąż nie miał żadnego majątku, nie uzyskiwał dochodu, bo nie pracował, a ponadto nadużywał alkoholu. Strona podniosła, że posiada dom, który jest niezbędny, aby zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe. Wyjaśniła, że kiedy nie miała zasiłku odcięto jej prąd, bo nie zapłaciła rachunków. Dodatkowo podkreśliła, że zimą jej sytuacja jest jeszcze gorsza, bowiem musi zapłacić za opał nawet [...] zł. Dodała, że w okresie letnim dzieci pracują dorywczo i pomagają jej finansowo. Na koniec skarżąca zwróciła się z prośbą o umorzenie choćby odsetek i rozłożenie na raty należności głównej. 9. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 10.1. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej zwana p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. 10.2. Sąd uchylił decyzje organu z dnia [...] 2012r. o nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2010r. o nr [...]albowiem zdaniem składu orzekającego nie została rozstrzygnięta kwestia prawomocności decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności skarżącej jako spadkobiercy za zobowiązania zmarłego męża B. M. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Aby móc orzekać o umorzeniu zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w stosunku do osoby trzeciej w pierwszym rzędzie nie może budzić wątpliwości istnienie prawomocnej decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na tę osobę w tym zakresie. Decyzje organu dotyczące przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie z chwilą ich wydania są aktami ostatecznymi. Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od ostatecznych decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Decyzje te stają się natomiast aktami prawomocnymi w przypadku oddalenia odwołania przez Sąd powszechny. Z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji z dnia [...] 2010r. o przeniesieniu odpowiedzialności doręczonej skarżącej w dniu [...] 2010r., w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego we W. [...] skarżąca takie odwołanie złożyła w piśmie z dnia [...] 2010r. (data wpływu do organu [...] 2010r.). Wskazuje na to zarówno: zaadresowanie pisma do Sądu Okręgowego, wskazanie decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności oraz wskazanie, że należności z tytułu składek uległy przedawnieniu przed wydaniem tej decyzji (K-1 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu wniosek zawarty w piśmie o umorzenie należności nie pozbawia tego pisma waloru odwołania, co uszło początkowo uwadze organu. W sprawie brak jest jakichkolwiek informacji, że organ przekazał odwołanie do Sądu Okręgowego celem rozpatrzenia. Natomiast z sobie znanych tylko powodów potraktował to pismo tylko jako wniosek o umorzenie należności, wszczął i toczył postępowanie o umorzenie wobec skarżącej i jej dzieci. Co prawda w aktach sprawy jest kopia lakonicznego pisma pełnomocnika (córki) skarżącej bez daty, nadanego w urzędzie pocztowym w dniu [...] 2010r. tuż przed zakończeniem postępowania umorzeniowego z którego wynika, że jej pismo z dnia [...] 2010r. cyt. "nie stanowi odwołania od decyzji, ale jest wnioskiem o umożenie" (K-37 akt administracyjnych), to jednak nie zmienia to w sposób zasadniczy faktu, że jej pismo z dnia [...] 2010r. złożone w okresie przewidzianym na złożenie odwołania od decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności adresowane do Sądu Okręgowego we W. było de facto odwołaniem od tejże decyzji. Skoro zatem organ odmawia umorzenia zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zmarłego męża skarżącej, to przed wydaniem decyzji o takiej treści musi nadać właściwy bieg odwołaniu skarżącej z dnia [...] 2010r. Obowiązkiem organu, który do chwili obecnej nie został wykonany było przesłanie odwołania skarżącej do adresata tj. Sądu Okręgowego we W.. Zaniechanie wykonania tego obowiązku przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych powoduje w konsekwencji, że decyzja o przeniesieniu odpowiedzialności do chwili obecnej jest decyzja nieprawomocną. Faktu tego nie może zmienić lakoniczne w swej treści pismo pełnomocnika skarżącej nadane na adres organu w dniu [...] 2010r. Należy podkreślić, że nie do organu, lecz do adresata tj. Sądu Okręgowego we W. należy ocena czy odwołanie skarżącej z dnia [...] 2010r. spełnia wymogi formalne i merytoryczne. I dopóki taka ocena nie zostanie podjęta w trybie procesowym przez Sąd tak długo decyzja o przeniesieniu odpowiedzialności nie ma waloru prawomocności. Reasumując tę kwestię stwierdzić należy, że organ wydając decyzje odmawiające umorzenia zaległych składek w stosunku do skarżącej jako osoby trzeciej oparł się na nieprawomocnej decyzji z dnia [...] 2010r. o przeniesieniu odpowiedzialności, co spowodowało zdaniem Sądu naruszenie postępowania administracyjnego art. 6 i art. 7 Kpa., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). 10.3. Już tylko na marginesie zauważyć należy, że organ ponownie prowadząc postępowanie nie ustrzegł się szeregu błędów, które w obecnym stanie sprawy straciły swoją wagę, jednak zdaniem składu orzekającego należy je wskazać. Organ nie wypełnił dyspozycji Sądu zawartej w wyroku z dnia 12 października 2011r. sygn. akt I SA/Bd 608/11. W kwestii dotyczącej przedawnienia składek w aktach sprawy znajduje się tylko i wyłącznie notatka z dnia [...] 2012r. inspektora [...] z której wynika, że w rozmowie telefonicznej z Panem [...] pracownikiem Urzędu Skarbowego we W. ustaliła, że tytuły wykonawcze o numerach od [...], doręczono płatnikowi w dniu [...] 2001r., natomiast tytuły wykonawcze o numerach od [...] w dniu [...]2005r. Organ w decyzji podlegającej kontroli po przywołaniu przepisów regulujących kwestie przedawnienia składek ustalił na podstawie powyższej notatki kiedy płatnikowi (zmarłemu w 2008r. mężowi skarżącej) zostały doręczone tytuły egzekucyjne na podstawie których było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wskazał, że stosownie do art. 24 ust 5d u.s.u.s. zobowiązanie wynikające z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej przedawnia się po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wydano decyzję. Wobec tego, w ocenie organu, przedmiotowe należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Podkreślić należy, że rolą organu było dokładne ustalenie kiedy ulegną przedawnieniu należności z tytułu składek. W tym celu ZUS winien zwrócić się do organu egzekucyjnego o udzielenie informacji lub dokumentów z których będzie wynikało kiedy postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie wskazanych w decyzji tytułów wykonawczych zostało zawieszone czy tez zakończone wobec płatnika. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika również czy postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i jest prowadzone wobec skarżącej. To rolą organu jest dokładne wskazanie na podstawie materiału dowodowego, kiedy należności z tytułu składek uległy czy też ulegną przedawnieniu. Rolą Sądu jest skontrolowanie czy organ poczynił prawidłowe ustalenia w tym zakresie. Sad nie może się domyślać kiedy ulegną przedawnieniu należności z tytułu składek. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie kierowane do strony postępowania, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki przedawnienia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Ponadto wszystkie okoliczności i fakty ustalone w sprawie znajdują swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 par. 1 i par. 3 k.p.a.). Wskazane powyżej przepisy ponownie zostały przez organ naruszone w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ w zaskarżonej decyzji dopuścił się również naruszenia 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r. III UZP 15/00 decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek (...) na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy (...) posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia (...) z dnia 31 lipca 2003 r." Ponadto Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II UK 241/05 nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt UK 216/06, stwierdzając, że "Nawet jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie (...) Sąd mógł więc badać, czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika". Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie oddzielano dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych art. 28 u.s.u.s. i przepisami rozporządzenia. Sformułowania w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (wyroki z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06, i z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 176/07). Przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych wypadkach organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawne. Wskazać również należy, że przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. uwzględniono "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych", jako sformułowane wytyczne dla tego aktu wykonawczego. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one - jako przykładowe - 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu decyzji ZUS podano następujące wyniki ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Zobowiązana prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dorosłymi dziećmi - córką oraz synem, a dochód rodziny stanowi pobierany przez nią zasiłek okresowy z pomocy społecznej w wysokości [...]. Dodatkowy dochód, którego wysokość nie została przez wnioskodawczynię wskazana stanowi wynagrodzenie syna z tytułu podejmowanych prac dorywczych. Zakład zauważył, że jak wynika ze złożonych przez stronę kopii dokumentów, ponosi miesięczne koszty związane z utrzymaniem i eksploatacją budynku mieszkalnego w wysokości około [...]. Na powyższą kwotę składają się opłaty za zużytą [...]. Ponadto na zakup opału na zimę zobowiązana przeznaczyła [...] zł, co stanowi średnio miesięcznie kwotę [...] zł. Organ podniósł, że jak wynika z przeprowadzonego wyliczenia, koszty utrzymania przewyższają uzyskiwany przez wnioskodawczynię dochód. Zakład stwierdził, że sytuacja finansowa strony jest zatem bardzo trudna i nie pozwala na jednorazową spłatę ciążącego na niej zobowiązania po zmarłym mężu. Organ jednakże zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni posiada majątek nieruchomy w postaci działki zabudowanej domem mieszkalnym i w związku z tym korzystając z uznania administracyjnego odmówił umorzenia należności składkowych. W tej sytuacji całkowicie niezrozumiała jest ocena dokonana przez ZUS, że w rozpoznawanej sprawie nie można było przyjąć istnienia całkowitej nieściągalności jako przesłanki umorzenia należności z tytułu składek. Jeszcze bardziej razi stwierdzenie ZUS o braku możliwości zastosowania w tej sprawie podstawy umorzenia należności przewidzianej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z powołaniem się organu na okoliczność, że skarżąca posiada nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym. Organ powołując się tylko na powyższą okoliczność w ogóle nie rozważył, jaka jest wartości przedmiotowej nieruchomości, gdzie zobowiązana miałaby mieszkać w przypadku jej sprzedaży, czy byłaby w stanie spłacać kredyt zaciągnięty pod hipotekę tej nieruchomości czy też w związku z tym jeszcze bardziej musiałby korzystać z pomocy państwa w celu zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto zdaniem Sądu organ dopuścił się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik – Inspektor M. S. - który na mocy powyższego przepisu był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym, złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Naruszenie tego warunku skutkuje zaistnieniem wady kwalifikowanej z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 135 i art.145 § 1 pkt 1 lit. a) b) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.