I SA/Bd 55/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wielospecjalistycznego Szpitala Miejskiego im. dr E. W. - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] nr [...] ([...]) Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec Szpital na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]. nr [...] wystawionego przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., obejmującego zaległości z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2015r. w kwocie [...]zł należności głównej. Tytuł wykonawczy doręczony został zobowiązanemu w dniu [...]. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego. W piśmie z dnia [...]. Szpital zgłosił zarzut wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Strona podniosła, że pierwotnie ZUS wystawił zaświadczenie z dnia [...]., w którym stwierdził, iż Szpital nie zalega z opłatami na poczet należności z tytułu składek, a układy ratalne na lata 2008-2012 zostały spłacone w dniu [...]. Jednocześnie jednak, pismami z dnia [...]., [...]. oraz [...]. Szpital został poinformowany o szeregu zaległości z tytułu należności publicznoprawnych. W związku z tym Szpital wielokrotnie zwracał się do ZUS z prośbą o udostępnienie dokumentacji wskazującej rzekome kwoty zaległych składek oraz okresy za jakie powstały zaległości, ale ZUS odmówił udostępnienia dokumentacji wskazując kilkukrotnie, że jedynym sposobem na ustalenie okresów oraz kwot zaległości jest "konfrontacja" dokumentacji posiadanej przez ZUS oraz przez Szpital. Mimo to, ignorując wnioski ze strony Szpitala, ZUS odmówił udostępnienia jakichkolwiek danych, a następnie, mimo istniejących wątpliwości wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. odmówił uwzględnienia zarzutu wykonania egzekwowanego obowiązku. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W złożonym zażaleniu skarżący zarzucił, że organ nie skonkretyzował, w jaki sposób księgowano wpłaty dokonywane na bieżąco przez Szpital, ograniczając się jedynie do prostego zestawienia kwot z miesięcznych deklaracji ZUS DRA z kwotami wpłacanymi w tym okresie. Nie uwzględniono, że Szpital w okresach tych dokonywał licznych korekt rozliczenia składek, które wielokrotnie powodowały nadpłaty po jego stronie, a co za tym idzie - nie można było w tej sytuacji mówić o jakichkolwiek zaległościach. W ocenie zobowiązanego, stan sprawy został ustalony wadliwie, a w konsekwencji nieprawidłowe jest wydane przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcie, które nie spełnia ustawowych wymogów zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Fakt, że ZUS nie konkretyzuje korekt (nie wskazuje ich dat), na które się powołuje i pomija objęte nimi kwoty utrudnia Szpitalowi podjęcie skutecznej, merytorycznej polemiki z motywami rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem strony, rzetelna analiza okoliczności sprawy jednoznacznie wskazuje na brak podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Oznacza to, że bezprzedmiotowe jest wydawanie odrębnego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów. Kluczowe znaczenie w sprawie ma zatem zagadnienie związania dyrektora izby skarbowej jako organu nadzoru i organu odwoławczego stanowiskiem Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W tym zakresie organ wskazał, że zarówno w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, brak jest przepisu, który uprawniałby dyrektora izby skarbowej do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów. Dyrektor Izby Skarbowej nie może zatem badać stanowiska wierzyciela pod tym względem, tym samym nie ma prawa ingerowania w treść tego stanowiska. Z brzmienia art. 23 ustawy z dnia [...]. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r., poz. 1619 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." wynika, że kompetencje dyrektora izby skarbowej ograniczone są wyłącznie do nadzoru nad egzekucją administracyjną. Podniesione zaś kwestie dotyczą zasad oraz trybu rozliczania i wykonywania należności przypadających Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, który nie jest organem nadzorowanym przez Dyrektora Izby Skarbowej w zakresie zagadnień wierzycielskich. Końcowo organ stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu szczegółowo przedstawiono sposób wyliczenia dochodzonych należności, jak i daty uwzględnionych korekt deklaracji, wobec tego nie uchybiono treści art. 107 § 7 ustawy z dnia [...]. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.". W skardze Szpital wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi Szpital podniósł, że zarzut nierozpatrzenia istoty sprawy potwierdził sam organ wskazując, iż "Dyrektor Izby Skarbowej nie posiada kompetencji, jak i narządzi umożliwiających ingerencję w zajęte przez wierzyciela stanowisko". Tym samym organ utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bez merytorycznej oceny zarzutów. Odnosząc się do przedmiotu sprawy, Szpital powtarzając argumentację zażalenia zarzucił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie konkretyzuje, w jaki sposób księgowano regularne, czynione na bieżąco wpłaty Szpitala tytułem odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne. Organ ograniczył się jedynie do prostego zestawienia kwot z miesięcznych deklaracji ZUS DRA z kwotami wpłacanymi przez Szpital w tym okresie. Tymczasem Szpital w okresach tych dokonywał licznych korekt rozliczenia składek, które wielokrotnie powodowały nadpłaty po stronie Szpitala. ZUS pominął te okoliczności, przez co wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy i w efekcie wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Szpital podniósł, że ZUS nie tylko nie konkretyzuje korekt (poprzez wskazanie ich dat), na które się powołuje, ale pomija również objęte nimi kwoty. Sytuacja ta utrudnia Szpitalowi podjęcie skutecznej, merytorycznej polemiki z motywami rozstrzygnięcia sprawy. Powołując się na faktyczny stan rachunku Szpitala, skarżący wskazał, że według danych organu i przygotowanego przez niego Raportu zestawienia deklaracji i wpłat z dnia [...]., należność Szpitala względem ZUS określano na kwotę [...]zł, natomiast wpłatę na kwotę [...]zł. Oznacza to, że Szpital nie tylko nie posiadał i nie posiada względem ZUS żadnego zadłużenia, ale na koncie płatnika figurowała nadpłata w kwocie [...]zł. Zdaniem strony, jeżeli nawet przyjąć, że Szpital posiadał zaległości finansowe w zakresie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, niezrozumiałym jest, dlaczego ZUS ignorował obowiązujące przepisy w zakresie rozliczania nadpłaty płatnika, tj. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...]. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2008r., nr 78, poz. 465). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na początek WSA uznał, że poza sporem pozostaje to, iż skarżącemu wystawiono tytuł obejmujący zaległość z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2015r., na podstawie złożonej przez niego deklaracji. Zgłoszony został zarzut wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. odmówił uwzględnienia zarzutu wykonania egzekwowanego obowiązku. Zdaniem skarżącego, postanowienie naruszało art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., gdyż nie konkretyzowało w jaki sposób księgowano, regularne, czynione na bieżąco wpłaty Szpitala z tytułu odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne, a ogranicza się jedynie do prostego zestawienia kwot z miesięcznych deklaracji ZUS DRA z kwotami wpłacanymi przez Szpital w tym okresie. Źródła tego skarżący upatruje w zaniedbaniach i błędach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał na faktyczny stan rachunku Szpitala prowadzonego przez ZUS. Wskazał, że według danych organu oraz przygotowanego przez niego Raportu zestawienia deklaracji i wpłat z dnia [...]. (dokument ten jest w posiadaniu ZUS) należność Szpitala względem ZUS określano na kwotę [...]zł, natomiast wpłatę na kwotę [...]zł. Oznacza to, że Szpital nie tylko nie posiadał i nie posiada względem ZUS żadnego zadłużenia, lecz na koncie płatnika figurowała nadpłata w kwocie [...]zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że stosownie do art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie w całości albo w części obowiązku. Rozpatrzenie zarzutów, stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. następuje w ten sposób, iż zarzuty te organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Wyjaśnić należy, że zagadnieniem związania dyrektora izby skarbowej jako organu nadzoru i organu odwoławczego stanowiskiem dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (wyroki: z dnia 22 lutego 2006r., I FSK 614/05, z dnia 28 października 2008r., II FSK 1006/07, z dnia 17 czerwca 2009r., II FSK 333/08, z dnia 30 września 2010r., II FSK 795/09). W ostatnim z wymienionych, stanowiącym podsumowanie dotychczasowego dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, Sąd ten wywiódł, że mając na względzie art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym od postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela, wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego, zażalenie nie przysługuje, należy przyjąć, że stanowisko wierzyciela, którym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jest wiążące dla dyrektora izby skarbowej jako organu nadzoru będącego jednocześnie organem odwoławczym. Zarówno w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, brak bowiem przepisu, który uprawniałby dyrektora izby skarbowej do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów, badania pod tym względem stanowiska wierzyciela oraz ingerowania w treść tego stanowiska. W konsekwencji w przypadku, gdy wierzycielem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dyrektor izby skarbowej nie ma możliwości sprawdzenia merytorycznej zasadności stanowiska zajętego przez tego wierzyciela. Prawo do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych daje zobowiązanemu dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Na podstawie tych przepisów prawa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135). Z kolei art. 83c ust. 2 u.s.u.s. ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwierającego normę ogólną. W takiej sytuacji pierwszeństwo stosowania ma przepis szczególny. Powyższe stanowisko potwierdzone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2015r., sygn. akt II FSK 1522/13, w którym wręcz uznano, że skoro od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż organ odwoławczy, jakim jest Dyrektor Izby Skarbowej, rozpatrując zażalenie zobowiązanego mógł ocenić zasadność stanowiska wierzyciela, którym jest Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tym w sytuacji, gdy Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie uznał zasadności zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a., Dyrektor Izby Skarbowej był tym stanowiskiem związany i nie miał możliwości oceny zasadności stanowiska wierzyciela. Ograniczając się zatem do prawa do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego art. 134 i 135 p.p.s.a., Sąd nadmienia, że od czasu wydania powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego procedura sądowoadministracyjna zmieniła się na tyle, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Niemniej, zdaniem WSA zapis ten nie odbiera prawa do kontroli, o jakim mowa powyżej, gdyż jest to wyłączenie jedynie ze względu na ich incydentalność i możliwość ich kontroli w ramach kontroli postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów (por. R. Hauser., M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, CH. BECK, W-wa 2015, s. 61). Mając na uwadze powyższe, tut. Sąd skontrolował również postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela i stwierdza, że ustalenia we wskazanym zakresie prawa, nie zostały dokonane w całokształcie materiału dowodowego, którego ponadto nie zgromadzono i zbadano w sposób wyczerpujący. Zarzut oparty o art. 77 i art. 80 kpa uznano za zasadny w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w postanowieniu z [...]. (k. 6-7), nie odpowiedział na wszystkie zarzuty. W uzasadnieniu postanowienia wskazano kwotę do zapłaty wynikającą ze złożonych przez Szpital deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA dla poszczególnych okresów tj. za luty 2015r. ([...] zł) i kwotę wpłaconą ([...] zł) wyjaśniając przy tym, że rozliczona została zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2008r. Nr 78, poz. 465 ze zm.) i zgodnie z oznaczeniem płatnika. Po rozliczeniu ww. wpłaty nadal figurowała zaległość stanowiącą różnice kwoty z deklaracji rozliczeniowej i dokonanej wpłaty. Dnia [...]. Szpital dokonał korekty deklaracji rozliczeniowej za luty 2015r. wskazując kwotę o [...] zł wyższą tj. [...] zł. Tym samym za okres luty 2015 na Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych widniała niedopłata. Informacje o stwierdzeniu niedopłaty Szpital ujął również w piśmie z dnia [...]. gdzie wskazano, iż powyższe zmiany zostały ujęte w przelewach dokonanych za kwiecień 2015r. Zdaniem organu, niedopłata za luty 2015r. na Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych została pokryta wpłatą z dnia [...]. w kwocie [...]zł, i tym samym na dzień [...]. na koncie rozliczeniowym płatnika za luty 2015r. na Funduszu Ubezpieczenia Zdrowotnego widniała zaległość w kwocie [...]zł, co w konsekwencji doprowadziło do skierowania przez Zakład upomnienia egzekucyjnego i wystawienia tytułu egzekucyjnego. Niemniej Skarżący oświadczył, że wielokrotnie zwracał się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o udostępnienie dokumentacji wskazującej kwoty zaległych składek oraz okresy, za jakie powstały zaległości, lecz ZUS odmówił udostępnienia dokumentacji podnosząc kilkukrotnie, iż jedynym sposobem na ustalenie okresów oraz kwot zaległości jest "konfrontacja" dokumentacji posiadanej przez ZUS oraz przez Szpital. Mimo to, ignorując wnioski ze strony Szpitala odmówił udostępnienia jakichkolwiek danych, a następnie, mimo istniejących wątpliwości wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. W tym kontekście Sąd zauważa, że w załączniku do zażalenia (k. 3) Szpital podał konkretne kwoty, daty korekt i rozliczeń, z których w jego ocenie wynikały nadpłaty, co do których to danych ZUS nie wypowiedział się. Mając powyższe na względzie należało uznać, że spór, co do różnicy stanowisk, w rzeczywistości koncentruje się na braku wyczerpującego odniesienia się do uzasadnienia zarzutu sformułowanego zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Tylko szczegółowe rozliczenie wszystkich deklaracji, ich korekt oraz dokonanych wpłat i zaliczeń pozwoli na ustalenie, która ze stron ma rację. Uzasadnienie postanowienia ZUS nie daje odpowiedzi na pytanie, czy skarżący wywiązał się z obowiązku zapłaty składek przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, czy przeciwnie – istnieje zaległość z tego tytułu. Działając w ramach kompetencji, obecnie WSA uznał, że wierzyciel nie wyraził jasnego i precyzyjnego na tyle stanowiska w sprawie, aby stwierdzić, iż dane zawarte w podanym załączniku do zażalenia nie podważają ustaleń ZUS. W tej sytuacji zajęte przez wierzyciela stanowisko należy ocenić jako naruszające prawo, gdyż nie było ono adekwatne do postawionego zarzutu. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS ma obowiązek odnieść się do dokumentów, jakimi dysponuje dłużnik co do spłaty zaległości, do danych przez niego podnoszonych również w załączniku do zażalenia i uczynić to także w oparciu o konkretne dokumenty pozostające w gestii ZUS. Dopiero takie, szczegółowe i przekonujące uzasadnienie może być uznane za postanowienie wypełniające obowiązki wierzyciela w zakresie wyrażenia stanowiska o jakim mowa w art. 34 u.p.e.a. Mając na względzie powyższe oraz art. 134, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. U. Wiśniewska J. Szulc E. Kruppik-Świetlicka