I SA/Bd 56/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska- Wasilewicz Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krenz- Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2016r. sprawy ze skargi W. [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...]. nr [...] 2. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz W. [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. kwotę 100 zł ( sto złotych 00/100 ) tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec W. Szpitala M. [...] na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]. nr [...] wystawionego przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., obejmującego zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za kwiecień 2015r. w kwocie [...] zł należności głównej. Tytuł wykonawczy doręczony został zobowiązanemu w dniu [...]. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego. W piśmie z dnia [...]. Szpital zgłosił zarzut wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Strona podniosła, że pierwotnie ZUS wystawił zaświadczenie z dnia 1 lipca 2013r., w którym stwierdził, iż Szpital nie zalega z opłatami na poczet należności z tytułu składek, a układy ratalne na lata 2008-2012 zostały spłacone w dniu 15 maja 2013r. Jednocześnie jednak, pismami z dnia 9 stycznia 2014r., 12 marca 2014r. oraz 9 czerwca 2015r. Szpital został poinformowany o szeregu zaległości z tytułu należności publicznoprawnych. W związku z tym Szpital wielokrotnie zwracał się do ZUS z prośbą o udostępnienie dokumentacji wskazującej rzekome kwoty zaległych składek oraz okresy za jakie powstały zaległości, ale ZUS odmówił udostępnienia dokumentacji wskazując kilkukrotnie, że jedynym sposobem na ustalenie okresów oraz kwot zaległości jest "konfrontacja" dokumentacji posiadanej przez ZUS oraz przez Szpital. Mimo to, ignorując wnioski ze strony Szpitala, ZUS odmówił udostępnienia jakichkolwiek danych, a następnie, mimo istniejących wątpliwości wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. odmówił uwzględnienia zarzutu wykonania egzekwowanego obowiązku. W kwestii podnoszonej przez Szpital okoliczności spłaty w dniu 15 maja 2013r. zaległości objętych układami ratalnymi zawieranymi w latach 2008-2012 organ podniósł, że dochodzone należności za kwiecień 2015r. nie były objęte układami ratalnymi. W złożonym zażaleniu skarżący zarzucił, że organ nie skonkretyzował, w jaki sposób księgowano wpłaty dokonywane na bieżąco przez Szpital, ograniczając się jedynie do prostego zestawienia kwot z miesięcznych deklaracji ZUS DRA z kwotami wpłacanymi w tym okresie. Nie uwzględniono, że Szpital w okresach tych dokonywał licznych korekt rozliczenia składek, które wielokrotnie powodowały nadpłaty po jego stronie, a co za tym idzie - nie można było w tej sytuacji mówić o jakichkolwiek zaległościach. W ocenie zobowiązanego, stan sprawy został ustalony wadliwie, a w konsekwencji nieprawidłowe jest wydane przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcie, które nie spełnia ustawowych wymogów zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Fakt, że ZUS nie konkretyzuje korekt (nie wskazuje ich dat), na które się powołuje i pomija objęte nimi kwoty utrudnia Szpitalowi podjęcie skutecznej, merytorycznej polemiki z motywami rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem strony, rzetelna analiza okoliczności sprawy jednoznacznie wskazuje na brak podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Oznacza to, że bezprzedmiotowe jest wydawanie odrębnego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów. Kluczowe znaczenie w sprawie ma zatem zagadnienie związania dyrektora izby skarbowej jako organu nadzoru i organu odwoławczego stanowiskiem Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W tym zakresie organ wskazał, że zarówno w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, brak jest przepisu, który uprawniałby dyrektora izby skarbowej do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów. Dyrektor Izby Skarbowej nie może zatem badać stanowiska wierzyciela pod tym względem, tym samym nie ma prawa ingerowania w treść tego stanowiska. Z brzmienia art. 23 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014r., poz. 1619 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." wynika, że kompetencje dyrektora izby skarbowej ograniczone są wyłącznie do nadzoru nad egzekucją administracyjną. Podniesione zaś kwestie dotyczą zasad oraz trybu rozliczania i wykonywania należności przypadających Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, który nie jest organem nadzorowanym przez Dyrektora Izby Skarbowej w zakresie zagadnień wierzycielskich. Końcowo organ stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu szczegółowo przedstawiono sposób wyliczenia dochodzonych należności, jak i daty uwzględnionych korekt deklaracji, wobec tego nie uchybiono treści art. 107 § 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.". W skardze Szpital wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi Szpital podniósł, że zarzut nierozpatrzenia istoty sprawy potwierdził sam organ wskazując, iż "Dyrektor Izby Skarbowej nie posiada kompetencji, jak i narządzi umożliwiających ingerencję w zajęte przez wierzyciela stanowisko". Tym samym organ utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bez merytorycznej oceny zarzutów. Odnosząc się do przedmiotu sprawy, Szpital powtarzając argumentację zażalenia zarzucił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie konkretyzuje, w jaki sposób księgowano regularne, czynione na bieżąco wpłaty Szpitala tytułem odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne. Organ ograniczył się jedynie do prostego zestawienia kwot z miesięcznych deklaracji ZUS DRA z kwotami wpłacanymi przez Szpital w tym okresie. Tymczasem Szpital w okresach tych dokonywał licznych korekt rozliczenia składek, które wielokrotnie powodowały nadpłaty po stronie Szpitala. ZUS pominął te okoliczności, przez co wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy i w efekcie wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Szpital podniósł, że ZUS nie tylko nie konkretyzuje korekt (poprzez wskazanie ich dat), na które się powołuje, ale pomija również objęte nimi kwoty. Sytuacja ta utrudnia Szpitalowi podjęcie skutecznej, merytorycznej polemiki z motywami rozstrzygnięcia sprawy. Powołując się na faktyczny stan rachunku Szpitala, skarżący wskazał, że według danych organu i przygotowanego przez niego Raportu zestawienia deklaracji i wpłat z dnia [...]., należność Szpitala względem ZUS określano na kwotę [...] zł, natomiast wpłatę na kwotę [...] zł. Oznacza to, że Szpital nie tylko nie posiadał i nie posiada względem ZUS żadnego zadłużenia, ale na koncie płatnika figurowała nadpłata w kwocie [...] zł. Zdaniem strony, jeżeli nawet przyjąć, że Szpital posiadał zaległości finansowe w zakresie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, niezrozumiałym jest, dlaczego ZUS ignorował obowiązujące przepisy w zakresie rozliczania nadpłaty płatnika, tj. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2008r., nr 78, poz. 465). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270; dalej jako: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na początek WSA uznał, że poza sporem pozostaje to, że skarżącemu wystawiono tytuł obejmujący zaległość z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne za kwiecień 2015r., na podstawie złożonej przez niego deklaracji. Zgłoszony został zarzut wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. odmówił uwzględnienia zarzutu wykonania egzekwowanego obowiązku. W ocenie skarżącego postanowienie naruszało art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., gdyż nie konkretyzowało, w jaki sposób księgowano - zdaniem skarżącego - regularne, czynione na bieżąco wpłaty Szpitala z tytułem odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne, a ogranicza się jedynie do prostego zestawienia kwot z miesięcznych deklaracji ZUS DRA z kwotami wpłacanymi przez Szpital w tym okresie. Źródła tego, skarżący upatruje w zaniedbaniach i błędach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał na faktyczny stan rachunku Szpitala prowadzonego przez ZUS. Uzasadniał, że według danych organu i przygotowanego przez niego Raportu zestawienia deklaracji i wpłat z dnia 28 września 2015r. (dokument ten jest w posiadaniu ZUS) należność Szpitala względem ZUS określano na kwotę [...] zł, natomiast wpłatę na kwotę [...] zł. Oznacza to, że Szpital nie tylko nie posiadał i nie posiada względem ZUS żadnego zadłużenia, ale na koncie płatnika figurowała nadpłata w kwocie [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że, stosownie do art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie w całości albo w części obowiązku. Rozpatrzenie zarzutów, stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a., wygląda tak, że zarzuty te, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zagadnieniem związania dyrektora izby skarbowej jako organu nadzoru i organu odwoławczego stanowiskiem dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (wyroki: z dnia 22 lutego 2006r., I FSK 614/05, z dnia 28 października 2008r., II FSK 1006/07, z dnia 17 czerwca 2009r., II FSK 333/08 czy z dnia 30 września 2010r., II FSK 795/09). W ostatnim z wymienionych, stanowiącym podsumowanie dotychczasowego dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, Sąd ten wywiódł, że mając na względzie art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.), zgodnie z którym od postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela, wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego, zażalenie nie przysługuje, należy przyjąć, że stanowisko wierzyciela, którym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jest wiążące dla dyrektora izby skarbowej jako organu nadzoru będącego jednocześnie organem odwoławczym. Zarówno w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, brak bowiem przepisu, który uprawniałby dyrektora izby skarbowej do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów, badania pod tym względem stanowiska wierzyciela oraz ingerowania w treść tego stanowiska. A zatem w przypadku, kiedy wierzycielem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dyrektor izby skarbowej nie ma możliwości sprawdzenia merytorycznej zasadności stanowiska zajętego przez tego wierzyciela. Prawo do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych daje zobowiązanemu dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego art. 134 i 135 p.p.s.a., w myśl których to przepisów sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135). Art. 83c ust. 2 u.s.u.s. ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwierającego normę ogólną; w takiej sytuacji pierwszeństwo stosowania ma przepis szczególny. Powyższe stanowisko potwierdzone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2015r., II FSK 1522/13, gdzie wręcz uznano, że skoro od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że organ odwoławczy, jakim jest Dyrektor Izby Skarbowej, rozpatrując zażalenie zobowiązanego mógł ocenić zasadność stanowiska wierzyciela, którym jest Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Tak więc w sytuacji, gdy Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie uznał zasadności zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a., Dyrektor Izby Skarbowej był tym stanowiskiem związany i nie miał możliwości oceny zasadności stanowiska wierzyciela. Ograniczając się zatem do prawa do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego art. 134 i 135 p.p.s.a., Sąd nadmienia, że od czasu wydania powyższego wyroku NSA procedura sądowoadministracyjna zmieniła się na tyle, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Niemniej, zdaniem WSA nie odbiera ten zapis prawa do kontroli, o jakim mowa powyżej, gdyż jest to wyłączenie jedynie ze względu na ich incydentalność i możliwość ich kontroli w ramach kontroli postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów (por. R. Hauser., M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, CH. BECK, W-wa 2015, s. 61). Dlatego też Sąd skontrolował również postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela i w ocenie WSA ustalenia we wskazanym zakresie prawa, nie zostały dokonane w całokształcie materiału dowodowego, którego ponadto nie zgromadzono i zbadano w sposób wyczerpujący. Zarzut oparty o art. 77 i 80 k.p.a. uznano za zasadny w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a. Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w postanowieniu z [...]. (k. 29 akt adm.), nie odpowiedział na wszystkie zarzuty (k. 22 akt adm.). W uzasadnieniu postanowienia wskazano kwotę do zapłaty wynikającą ze złożonych przez Szpital deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA za miesiąc kwiecień 2015r. ([...] zł) wyjaśniając przy tym, że rozliczona została zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2008r. Nr 78, poz. 465 ze zm.) i zgodnie z oznaczeniem płatnika. Innych wpłat nie dokonano. Uznano, że w kwestii podnoszonej przez Szpital okoliczności spłaty w dniu [...]. zaległości objętych układami ratalnymi zawieranymi w latach 2008 - 2012 zauważono, że dochodzone należności za kwiecień 2015r., nie były objęte układami ratalnymi. Niemniej skarżący oświadczył, że wielokrotnie zwracał się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o udostępnienie dokumentacji wskazującej kwoty zaległych składek oraz okresy, za jakie powstały zaległości, ale ZUS odmówił udostępnienia dokumentacji wskazując kilkukrotnie, że jedynym sposobem na ustalenie okresów oraz kwot zaległości jest "konfrontacja" dokumentacji posiadanej przez ZUS oraz przez Szpital. Mimo to, ignorując wnioski ze strony Szpitala odmówił udostępnienia jakichkolwiek danych, a następnie, mimo istniejących wątpliwości wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Co więcej, w załączniku do zażalenia (k. 36 akt adm.), podał konkretne daty korekt, i rozliczeń, z których w jego ocenie wynikały nadpłaty, co do których ZUS nie wypowiedział się. Mając powyższe na względzie, należało uznać, że spór, co do różnicy stanowisk, w rzeczywistości, ogniskuje się na braku wyczerpującego odniesienia się do uzasadnienia zarzutu sformułowanego zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Działając w ramach kompetencji, obecnie WSA uznał, że wierzyciel nie wyraził jasnego stanowiska w sprawie, gdyż nie było ono adekwatne do postawionego zarzutu. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS ma obowiązek odnieść się do dokumentów, jakimi dysponuje dłużnik co do spłaty zaległości, i musi to uczynić w oparciu o konkretne dokumenty pozostające w gestii ZUS. Dopiero takie, przekonujące uzasadnienie może być uznane za postanowienie wypełniające obowiązki wierzyciela w zakresie wyrażenia stanowiska o jakim mowa w art. 34 u.p.e.a. Mając na względzie powyższe, oraz art. 134, 135 i145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. co do stanowiska wierzyciela.