I SA/Bd 596/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Mirella Łent sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 września 2010r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. oddala skargę I SA/Bd 596/10 UZASADNIENIE Pismem z dnia 10 grudnia 2009r. H. K. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o możliwość spłaty połowy zaległości z tytułu składek oraz umorzenie ich w pozostałej części wraz z odsetkami. Wnioskująca podała, że osiąga dochody w wysokości kilkuset złotych miesięcznie, nie posiada zbywalnego majątku, ma na utrzymaniu troje dzieci i leczy się na przewlekłą chorobę. Decyzją z dnia [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia 50% należności z tytułu zaległych składek oraz odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty z powodu braku spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, a także dochodu uzyskiwanego z tytułu umowy o pracę oraz woli spłaty części zadłużenia. Powyższą decyzją Zakład również, stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 30 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. zwana dalej u.s.u.s.), umorzył postępowanie w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podkreśliła, że egzekucja wobec niej prowadzona jest bezskuteczna, albowiem zarobki w wysokości 400 zł miesięcznie są tak niskie, że nie podlegają egzekucji. Dodała, że choruje na przewlekłą, śmiertelną chorobę – nowotwór złośliwy, jednakże Zakład na żadnym etapie nie poprosił o dostarczenie dowodu potwierdzającego zły stan zdrowia. Wskazała także, że mąż nie łoży na utrzymanie dzieci. Wnioskująca podkreśliła, że wskazywana przez Zakład w decyzji możliwość korzystania z pomocy społecznej jest jej prawem a nie obowiązkiem. Do wniosku załączyła wynik konsultacji z Centrum Onkologii w Gliwicach z dnia 17 lipca 2007r. z rozpoznaniem podejrzenia nowotworu złośliwego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ podał, że brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności, brak przeciwwskazań do podjęcia pracy zarobkowej w większym wymiarze czasowym, jak i wysokość zadłużenia stwarzają realną szansę spłaty w formie układu ratalnego, zatem w ocenie organu nie zaistniał w sprawie "ważny interes" osoby zobowiązanej do opłacenia składek w rozumieniu art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. Strona nie korzystała i nadal nie korzysta z zasiłków rodzinnych jak i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci, co ustalono w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w D. Organ rentowy podkreślił, że wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne zmierzające do realizacji wierzytelności ZUS za pośrednictwem Naczelnika [...]Urzędu Skarbowego w B.Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, że postępowanie egzekucyjne w sprawie zakończyło się formalnym aktem organu egzekucyjnego, który stanowiłby o bezskuteczności egzekucji. W związku z tym nie zachodzi w sprawie ustawowa przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności, o której stanowi art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zdaniem organu kwota wynagrodzenia pobieranego przez stronę jest wprawdzie niska, jednakże jest to wynagrodzenie za pracę na ¼ etatu. Tym samym w przypadku podjęcia pracy w większym wymiarze czasu, wynagrodzenie byłoby odpowiednio wyższe. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na fakt braku orzeczenia wobec zobowiązanej, które wykluczałoby możliwość wykonywania przez nią pracy w większym wymiarze czasowy. Odnosząc się do zarzutu strony o nie wezwaniu jej do przedłożenia dokumentacji medycznej, organ wskazał, że pismem z dnia 2 marca 2010r. wniósł o przedstawienie aktualnej dokumentacji, co pozostało bez odpowiedzi. Ponadto zauważył, że skarżąca podawała, że jej współmałżonek jest osobą bezrobotną, a z wyjaśnień jej siostry, udzielonych w czasie wizyty pracowników Zakładu w miejscu zamieszkania strony, wynika, że jest on kierowcą i przebywa na wyjeździe służbowym. Reasumując organ stwierdził, że stan faktyczny sprawy, a w szczególności brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności, możliwość podjęcia pracy w większym wymiarze czasowym oraz brak dokumentacji na okoliczność leczenia choroby nowotworowej nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o art. 28 ust. 3 i 3a) u.s.u.s. W skardze złożonej do Sądu strona ponownie przedstawiła swoją sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną. Zarzuciła organowi, że pominął fakt utrzymywania przez nią trójki nieletnich dzieci, brak dochodów małżonka oraz jej chorobę nowotworową. Dodała, że brak formalnego stwierdzenia bezskuteczności egzekucji nie jest od niej zależny i nie może stanowić podstawy wydania względem niej negatywnej decyzji. Wskazała, że posiada absolutny zakaz wykonywania pracy zarobkowej w większym wymiarze czasowym, jednakże organ nie poprosił o przedstawienie takiego dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności. Mając zatem na względzie wskazane przesłanki oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Decyzja umorzeniowa ma charakter decyzji uznaniowej, co oznacza, iż ZUS nawet gdy stwierdzi zaistnienie przesłanki do umorzenia, czy to z ustawy czy to z rozporządzenia, nie ma obowiązku umorzenia należności z tytułu składek. Organ jedynie może dokonać takiego umorzenia, zaś Sąd nie może ingerować w swobodę podejmowania decyzji przez organ w tym zakresie. Tylko naruszenie przez organ wydający decyzję przepisów prawa może skutkować uchyleniem tej decyzji. Kierując się treścią wniosku Skarżącej, wszczynającego postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Wobec przywołanej argumentacji, wspartej stosownymi regulacjami, stwierdzić należy, że w przypadku braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. Zgodnie z powołanym powyżej § 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zwrot w szczególności oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże (podkr. Sądu), że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W stanie faktycznym sprawy mimo, iż Sąd zauważa, że sytuacja Skarżącej jest trudna, to jednak organy nie naruszyły prawa podczas prowadzenia postępowania i wydawania decyzji i w związku tym brak jest podstaw do jej uchylenia. W skardze podniesiono, iż organ nie uwzględnił trudnej sytuacji strony: troje dzieci na utrzymaniu, brak dochodów małżonka, choroba nowotworowa Skarżącej. Konstrukcja wskazanego powyżej przepisu rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej niewątpliwie zobowiązuje Zakład podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1. Nie mniej podkreślić należy, iż przepis ten na zobowiązanego nakłada obowiązek wykazania, że jego sytuacja życiowa i finansowa nie pozwala na uiszczenie zaległych składek. W niniejszej sprawie organy podjęły szereg kroków celem ustalenia faktycznej sytuacji finansowej i zdrowotnej strony. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 15 grudnia 2009r. wezwał stronę do przedłożenia m.in. kwestionariusza o możliwościach płatniczych, dokumentów potwierdzających zły stan zdrowia, innych dokumentów mogących mieć znaczenie w sprawie. Na to wezwanie Skarżąca pismem dnia 05 stycznia 2010 poinformowała, że nie posiada żadnego majątku mogącego posłużyć jako zabezpieczenie spłaty zaległych składek , nie podając jednak żadnych ,nawet przybliżonych, kwot uzyskiwanych dochodów i ponoszonych kosztów utrzymania oraz wskazała, ze pełna dokumentacja o stanie jej zdrowia znajduje się w Centrum Onkologii i po otrzymaniu odpisów niezwłocznie ja przekaże. Do dnia wydania decyzji tj. do [...] r., żadne inne dokumenty nie zostały jednak przedłożone organowi pierwszej instancji. Składając odwołanie strona załączyła do niego kopię wyniku konsultacji z Centrum Onkologii w Gliwicach datowanego na dzień 24 lipca 2007r. Organ drugiej instancji pismem z dnia 02 marca wezwał stronę do przedłożenia aktualnej dokumentacji chorobowej, dokumentacji na okoliczność rozdzielności majątkowej z mężem oraz innych dokumentów mogących mieć znaczenie w sprawie. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Przed wydaniem decyzji pracownik organu w dniu [...] r. udał się do miejsca zamieszkania zobowiązanej celem przeprowadzenia wywiadu majątkowego. Ponieważ strony nie zastano (według ustnych wyjaśnień siostry była w B. u lekarza) pozostawiono wezwanie z prośbą o pilny kontakt. Również to wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Pismem z dnia 12 kwietnia 2010 poinformowano stronę, o ukończeniu postępowania w sprawie wniosku o umorzenie i jednocześnie wskazano, iż może ona wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Strona z prawa tego nie skorzystała. Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, iż Skarżąca pomimo wezwań organu nie przedłożyła żadnych dokumentów z których wynikałaby faktyczna sytuacja tak finansowa jak i zdrowotna strony. Jedyny dokument załączony do odwołania z uwagi na datę jego sporządzenia nie odzwierciedlał aktualnej sytuacji zdrowotnej wnioskodawczyni. Ponadto informacje uzyskane przez organ we własnym zakresie pozostawały w sprzeczności z twierdzeniami strony np. w odwołaniu wskazano, iż mąż nie osiąga żadnych dochodów, podczas gdy z informacji uzyskanej od siostry wynika, iż mąż wnioskodawczyni pracuje jako kierowca (notatka służbowa z dnia 09 kwietnia 2010r.); z zapisów figurujących w Systemie Informatycznym ZUS wynikało, iż z tytułu zatrudnienia Skarżąca uzyskuje kwotę 400 zł (praca na ¼ etatu) co miało stanowić jedyne źródło utrzymania dla niej i trójki dzieci i jednocześnie, przy takich dochodach, strona złożyła propozycję spłaty 50 % należności (kwota ok. 2000 zł ). Istniejące rozbieżności i wątpliwości co do faktycznej sytuacji finansowej jak również obecny stan zdrowia Skarżącej niewątpliwie może wykazać jednie ona sama podczas gdy w trakcie prowadzonego postępowania wnioskodawczyni nie przejawiła żadnej inicjatywy w tym zakresie. Organ we własnym zakresie poczynił pewne ustalenia ale jak podkreślono powyżej to na zobowiązanym spoczywa obowiązek wykazania istnienia przesłanek wskazanych w par. 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organów, iż stan majątkowy strony skarżącej w rozpoznanej sprawie nie jest taki, aby prowadził do pozbawienia możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przy jakiejkolwiek spłacie istniejącego zadłużenia. Paragraf 3 ust. 1 rozporządzenia wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2449/06, LEX nr 328901). Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, iż Skarżąca nie wskazała, ażeby w stosunku do niej miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia. Dokonując takiej oceny wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zgromadzony w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumenty złożone przez Stronę oraz podniesione przez nią okoliczności. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organu, iż w przypadku Skarżącej nie można stwierdzić, że zachodzą szczególne okoliczności związane z sytuacją rodzinną i stanem majątkowym, uzasadniające umorzenie zadłużenia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ - wskazując na przedwczesny charakter ewentualnej decyzji pozytywnej - dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Wskazać przy tym należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do kolejnego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.