I SA/Bd 603/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Liwacz sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją Zarząd Województwa [...] (Instytucja Zarządzająca) na podstawie art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. nr 157, poz. 1240 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku W. L. (beneficjent, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. w sprawie zwrotu dofinansowania z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania przyznanego na podstawie umowy zawartej w dniu [...]. na realizację projektu pn. "Budowa składowiska odpadów niebezpiecznych". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca podała, że po przeprowadzeniu przez pracowników Biura Kontroli Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego wizyty monitorującej, na podstawie raportu z wizyty z dnia [...]. ustalono, że beneficjent realizował projekt w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie oraz przepisami prawa krajowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na Decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...]., beneficjent zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji administracyjnej poprzez przyjęcie, że: 1) beneficjent nie dopełnił obowiązku powiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozpoczęciu robót w wymaganym terminie; 2) w trakcie kontroli beneficjent nie posiadał pozwolenia na budowę z klauzulą ostateczności oraz 3) beneficjent nie wykonał wszystkich robót wskazanych w umowie z firmą "E." spółka z o.o. Ponadto W. L. przedstawił dodatkowy materiał dowodowy w sprawie m. in. kserokopię decyzji z prawomocnym pozwoleniem na budowę z dnia [...]r. wraz z klauzulą ostateczności oraz kserokopię decyzji z dnia [...]. w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego bez klauzuli ostateczności. Rozpoznając pierwszy z zarzutów, Instytucja Zarządzająca wskazała, że prace budowlane z tytułu pozwolenia na budowę z dnia [...]. rozpoczęto w dniu [...]0r., natomiast zgłoszenia dokonano dopiero w dniu [...]. Przy czym w zgłoszeniu tym wskazano termin rozpoczęcia robót na dzień [...]., pomimo że prace rozpoczęto w dniu [...]. Ponadto, jak zaznaczyła Instytucja Zarządzająca, strona w pismach z dnia [...] oraz z dnia [...]. sama poinformowała, że "na okoliczność braku zgłoszenia zostałem przez Inspektora Powiatowego ukarany mandatem karnym w wysokości 1OO,OO zł", dołączając mandat karny z dnia [...]. z tytułu "braku zgłoszenia rozpoczęcia robót w określonym terminie, rozpoczęcie robót bez dopełnienia wymagań określonych w ustawie Prawo budowlane". Odnosząc się natomiast do nieprzedstawienia przez beneficjenta w trakcie kontroli prawomocnego pozwolenia na budowę wraz z klauzulą ostateczności Instytucja podała, że strona w tym zakresie nie wnosiła uprzednio zastrzeżeń, chociaż zarzut taki był jej stawiany zarówno na etapie kontroli, jak również w trakcie spotkań z przedstawicielami Instytucji Zarządzającej w siedzibie Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Dopiero w momencie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona dołączyła do akt sprawy decyzję z pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. wraz z klauzulą ostateczności. Jednakże, jak zaznaczyła Instytucja, fakt dostarczenia prawomocnego pozwolenia na budowę na obecnym etapie nie zmienia, kwestii braku tego prawomocnego pozwolenia na budowę wraz z klauzulą ostateczności na etapie kontroli w dniu [...]. W ocenie Instytucji beneficjent nie wykonał również do dnia [...]. wszystkich robót wskazanych w umowie z firmą "E." spółka z o.o. z siedzibą w T.. Skarżący nie zgadzając się z powyższym wskazał, że umowa daje możliwość wykonania zadań w terminie późniejszym, o czym świadczy zapis: "Zamawiający zastrzega sobie prawo ograniczenia zakresu robót i ich etapowania w zależności od posiadanych środków finansowych". Jednocześnie jak podała Instytucja, strona zobowiązała się do dostarczenia aneksu do wyżej wskazanej umowy na roboty budowlane. Zamiast aneksu, beneficjent dostarczył rozbieżną, w ocenie Instytucji, ze znajdującą się w aktach sprawy umową z firmą "E.". Zdaniem Instytucji istotnym jest fakt, że umowa precyzyjnie wskazuje termin wykonania robót, natomiast zapis umowy, na który powołuje się strona stanowi jedynie przesłankę do ewentualnego przedłużenia terminu jej obowiązywania, co w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wystąpiło. Zatem zdaniem Instytucji nie budzi wątpliwości, że umowa z firmą "E." obejmowała zakres robót budowlanych i dostaw, których wykonawca w całości nie wykonał, pomimo że okres realizacji przedmiotowej umowy rozpoczął się z dniem [...]., a zakończył [...]. Zespół kontrolny stwierdził niepełne wykonanie zakresu odebranych protokolarnie robót dotyczących kwatery, wagi, oświetlenia, ogrodzenia oraz niewykonanie przyłącza energetycznego i wody, dróg wewnętrznych i pasa zieleni, jak też działań zmierzających do określenia najlepszych dostępnych technik przy pracach polegających na składowaniu oraz zabezpieczeniu odpadów, a także braku wymaganych certyfikatów, aprobat technicznych oraz deklaracji zgodności wyboru wbudowanych materiałów. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem beneficjent złożył na nie skargę, w której wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie w całości żądania, że to nie on jest zobowiązany do zwrotu dofinansowania zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący nie spełnił stosownych wymagań i pobrał nienależnie dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. W. L. działający pod firmą "Z." z siedzibą w R. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Budowa składowiska odpadów niebezpiecznych" w ramach ogłoszonego przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej IZ RPO). W związku z spełnieniem przewidzianych prawem kryteriów, w dniu [[...] r. Zarząd Województwa [...], pełniący funkcję IZ RPO, zawarł ze skarżącym umowę o dofinansowanie projektu pod nazwą "Budowa składowiska odpadów niebezpiecznych" w ramach Osi 5. Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Poddziałanie 5.2.1. Wsparcie inwestycji mikroprzedsiębiorstw. Na mocy powyższej umowy beneficjentowi przyznano dofinansowanie w kwocie [...] zł. W dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o płatność zaliczkową, na podstawie którego wypłacono mu środki finansowe w kwocie [...] zł. Z uwagi na stwierdzone w toku realizacji projektu nieprawidłowości IZ RPO wystąpiła o zwrot udzielonego dofinansowania. Dokonanie oceny, czy określone działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego jest nieprawidłowe, wymaga najpierw ustalenia normy wyznaczającej określony wzorzec zachowań, następnie ustalenie czy doszło do naruszenia tego wzorca, a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia obowiązkiem organ będzie zastosowanie normy sankcjonującej, określającej jego skutki. Swoje rozstrzygnięcie IZ RPO oparła na przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej u.f.p.). W myśl art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Wskazany w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 184 stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., II GSK 732/11 NSA stwierdził, że interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. NSA stwierdził, że pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.). Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Zdaniem NSA, przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należało uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 208 ust. 1 u.f.p. o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. byłoby wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania. Wprawdzie pogląd ten został wypowiedziany przez NSA na tle poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jednakże zachowuje aktualność także pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 2009 r. W świetle powyższego istotne znaczenie mają postanowienia umowy o dofinansowanie. Zgodnie z § 9 ust. 1 wskazanej umowy o dofinansowanie z dnia 8 czerwca 2010 r., jeżeli na podstawie wniosków o płatność, sprawozdań z realizacji projektu lub czynności kontrolnych przeprowadzonych przez uprawnione organy, zostanie stwierdzone, że beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny, lub w nadmiernej wysokości, beneficjent zobowiązuje się do zwrotu tych środków, odpowiednio w całości lub w części, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie i na rachunek bankowy wskazany przez IZ RPO. Przyjąć należy, że obowiązujące procedury, o którym mowa w tym paragrafie, określają także przepisy prawa krajowego. W rozpatrywanej sprawie po przeprowadzeniu w dniach [...] oraz [...] r. wizyty monitorującej, ustalono, że beneficjent realizuje projekt w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie oraz przepisami prawa krajowego. Stwierdzono bowiem, iż beneficjent nie dopełnił obowiązku powiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozpoczęciu robót w wymaganym terminie wskazanym w art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona wywodzi, że stosownego zgłoszenia dokonała. Należy jednak wskazać, że prace budowlane rozpoczęto w dniu 1 czerwca 2010 r., natomiast zgłoszenia dokonano dopiero w dniu 11 czerwca 2010 r. Przy czym w zgłoszeniu tym wskazano termin rozpoczęcia robót na dzień 18 czerwca 2010 r., pomimo że prace rozpoczęto, jak zaznaczono, w dniu 1 czerwca 2010 r. Ponadto należy podkreślić, że skarżący z powodu braku zgłoszenia rozpoczęcia robót został ukarany przez Inspektora Powiatowego mandatem karnym. Jednocześnie beneficjent nie przedstawił pozwolenia na budowę wraz z klauzulą ostateczności. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z raportu z wizyty monitorującej z dnia 27 maja 2011 r. wynika, że kontrolujący przedstawił decyzję nr 77/2010 z dnia 28 kwietnia 2010 r. – pozwolenie na budowę bez klauzuli potwierdzającej ostateczność decyzji. Natomiast do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 03 lutego 2012 r. strona dołączyła do akt sprawy powyższą decyzję z dnia 28 kwietnia 2010 r. wraz z klauzulą ostateczności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze, strona w żaden sposób nie wytłumaczyła w jaki sposób klauzula o ostateczności decyzji znalazła się na pozwoleniu na budowę, skoro w trakcie kontroli jej nie było. Niewyjaśnienie tej kwestii przez skarżącego powoduje, że zasadnym jest wniosek, iż prace budowlane były wykonywane z naruszeniem prawa budowlanego. Ponadto zawarta przez stronę umowa z dnia [...] r. ze spółką z o.o. "E." z siedzibą w T. obejmowała zakres robót budowlanych i dostaw, których wykonawca w całości nie wykonał mimo, że okres realizacji przedmiotowej umowy rozpoczął się z dniem [...] r. a zakończył [...] r. Skarżący kwestionuje fakt niewykonania wszystkich robót wskazanych w umowie z firmą "E." do dnia [...] r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na poparcie swojego stanowiska przedstawia własną interpretację wiążącej strony umowy, zgodnie z którą: ,,(...) zamawiający zastrzega sobie prawo ograniczenia zakresu robót i ich etapowania w zależności od posiadanych środków finansowych". Powyższe ma stanowić o możliwości wykonania zadań wymienionych w § 1 ust. 2 pkt 2.7-2.9 w terminie późniejszym. Jednocześnie po zapoznaniu się z materiałem dowodowym w dniu [...] r. strona zobowiązała się do dostarczenia aneksu do w/w umowy na roboty budowlane. Zamiast aneksu, w dniu [...] r. skarżący dostarczył rozbieżną co do zakresu prac umowę, także z dnia [...] r. i terminem realizacji do dnia [...] r., ze znajdującą się już w aktach sprawy umową ze spółką "E." (bez prac wymienionych w § 1 ust. 2 pkt 2.7-2.9 w pierwszej umowie). Trudno przyjąć, że w tym samym dniu strony zawarły dwie różne umowy. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, że obowiązującą strony umową była pierwsza z wymienionych umów. Umowa ta obejmowała zakres robót budowlanych i dostaw, których wykonawca w całości nie wykonał, pomimo że okres realizacji przedmiotowej umowy zakończył się z dniem [...] r. Podkreślić też należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 umowa o dofinansowanie z dnia [...]. zakończenie realizacji projektu miało nastąpić w dniu [...] r. Zespół kontrolny niezaprzeczalnie stwierdził niepełne wykonanie zakresu odebranych protokolarnie robót dotyczących: kwatery, wagi, oświetlenia, ogrodzenia oraz niewykonanie przyłącza energetycznego i wody, dróg wewnętrznych, pasa zieleni. Ponadto, strona nie przedstawiła pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów niebezpiecznych. Dopiero do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączyła pozwolenie zintegrowane z dnia [...] r. na składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest w miejscowości B.. Pozwolenie to zostało jednak wydane po upływie roku od planowanego zakończenia realizacji projektu. W konsekwencji należy stwierdzić, że istotne naruszenie przez skarżącego procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w mowie o dofinasowanie, a polegające na naruszeniu przepisów prawa budowlanego i niezakończeniu realizacji projektu w wyznaczonym terminie, stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. W skardze strona nie podnosi żadnych innych zarzutów poza tymi, które sformułowała na etapie postępowania przed instytucją zarządzająca. Zarzuty te, zdaniem Sądu, nie są zasadne ze wskazanych wyżej względów. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego – K. S.i wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę W. L.. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącego został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy. Nieobecność pełnomocnika nie była też wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Okoliczność, że zachorował skarżący, w świetle art. 109 p.p.s.a., nie stanowiła podstawy odroczenia rozprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.