I SA/Bd 611/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Asesor sądowy Urszula Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 08 listopada 2006 r. sprawy ze skargi P. S. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu zażalenia P. S.A. w W. od postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005r. w przedmiocie ustalenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 7.157,60 zł w sprawie egzekucji prowadzonej przeciwko P. S.A. w W. w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] 2005r. wystawiony przez Prezydenta Miasta B. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną wskazano art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity z 2001r. Dz. U. nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 18 i art. 64 c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2002r. Dz. U. nr 110, poz. 968 z późn. zm.). Ustalono, że stanowisko organu w ustawowym terminie zaskarżyło P. S.A. w W. W uzasadnieniu wskazano na niezgodność postępowania organu egzekucyjnego z przepisami ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w szczególności postanowieniami art. 27 § 1 pkt 5 i orzeczenie o zasadności stanowiska dłużnika o niedopuszczalności wszczęcia egzekucji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że kwestie związane z ponoszeniem kosztów w postępowaniu egzekucyjnym reguluje art. 64c § 1 Ordynacji podatkowej. Cytowany przepis wskazuje, że opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a ustawy, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Dalej organ wskazał, że jeżeli tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, które nie mogły być znane organowi egzekucyjnemu w chwili skierowania tego tytułu do egzekucji, wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym obowiązany jest uiścić, tytułem zwrotu wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny, kwotę wynoszącą 3, 40 zł. Ponadto organ stwierdził, że jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem § 3a. Wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 4a-4c oraz art. 64e § 4a ustawy. Do nieściągniętych kosztów egzekucyjnych, powstałych w niezgodnie z prawem wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ wykonujący, stosuje się odpowiednio § 3a i 3 b ustawy. Egzekucja kosztów egzekucyjnych następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy egzekucji kosztów egzekucyjnych nie pobiera się opłat za czynności egzekucyjne. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Rozliczenia, środków dokonuje organ egzekucyjny kończący postępowanie egzekucyjne, nie później niż w terminie 30 dni od dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Rozliczenie może być dokonane za zgodą wierzyciela przez potrącenie wzajemnych należności. Na postanowienie w sprawie rozliczenia kosztów przysługuje zażalenie organom, których dotyczy to rozliczenie. W ocenie organu, z analizy akt sprawy a w szczególności zażalenia zobowiązanego wynika, że nie kwestionuje on wysokości ustalonych kosztów, a jedynie zmierza do podważenia zasadności egzekucji prowadzonej w sprawie. Organ podniósł, że w myśl dyspozycji art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanemu przysługuje prawo zgłaszania zarzutów w zakresie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ podkreślił, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być między innymi niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy, na co powołuje się P. S.A. Dodał także, że okoliczności te były już podnoszone w odrębnym postępowaniu inicjowanym przez zobowiązanego. W skardze wniesiono o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta B. Zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 64c § 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż nie podanie w tytule wykonawczym podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności nie stanowi naruszenia art. 27 § 1 pkt 5 ustawy i nie świadczy o niezgodnym z prawem wszczęciu i prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sprawie. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 64c § 7 ww ustawy poprzez przyjęcie, iż na podstawie art. 64c § 7 ustawy zobowiązany może jedynie kwestionować wysokość obciążających go kosztów egzekucyjnych, natomiast nie może kwestionować faktu obciążania go tymi kosztami. Ponadto zarzucono naruszenie art. 6,7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie postępowania egzekucyjnego w administracji w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie. Dlatego też, zaskarżone postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozstrzygając o legalności kontrolowanego postanowienia stwierdzić przede wszystkim należy, iż sprawa ta jest nierozerwalnie związana ze sprawą o sygnaturze akt I SA/Bd 606/06, w której Sąd badał zgodność z prawem postanowienia wydanego w przedmiocie zarzutów złożonych przez skarżącego. Zarzutem podniesionym w postępowaniu egzekucyjnym był brak w tytule wykonawczym wskazania przepisów odnoszących się do pierwszeństwa zaspokojenia dochodzonej przez wierzyciela należności publicznoprawnej w postaci podatku od nieruchomości. Wynikiem przeprowadzonej kontroli było ustalenie naruszenia prawa i w jego konsekwencji uchylenie postanowienia w sprawie zarzutów oraz postanowienia go poprzedzającego. Istota sporu pomiędzy stronami w tej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, gdy tytuł wykonawczy nie zawiera w swej treści informacji o pierwszeństwie zaspokojenia należności pieniężnej, czyli elementu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to postępowanie egzekucyjne, w wyniku którego doszło do pobrania od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, prowadzone było niezgodnie z prawem, a należności wraz z naliczonymi od nich odsetkami ustawowymi organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu. Na tak postawione pytanie – zdaniem sądu – odpowiedź winna być twierdząca. Zauważyć w tym miejscu wypada, że tytuł wykonawczy jest sformalizowanym dokumentem, w oparciu o który prowadzi się postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela; 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Są to elementy, choć formalne, to jednak niezbędne do przeprowadzenia egzekucji. Kategoryczny zwrot użyty przez ustawodawcę w art. 27 § 1 "Tytuł wykonawczy zawiera" oznacza, że tytułem będzie tylko taki dokument, który będzie posiadał wszystkie elementy składowe, o których mowa w treści art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak któregokolwiek stanowi podstawę dla zobowiązanego do złożenia środka zaskarżenia w postaci zarzutów. Stanowi o tym wprost art. 33 pkt 10 w/w ustawy egzekucyjnej. Wynika z niego, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Zauważyć należy, iż nie ma podstaw do różnicowania składowych tytułu wykonawczego ze względu na ich ważność w postępowaniu egzekucyjnym. Każdy z nich posiada charakter formalny, a wszystkie razem – co wymaga powtórnego podkreślenia - tworzą dokument, na podstawie którego można prowadzić legalne, skuteczne postępowanie egzekucyjne w administracji. Na potwierdzenie przedstawionego rozumowania warto powołać orzeczenie NSA z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt SA/Sz 1477/97, w którym stwierdzono, że organ I instancji winien z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej - tzn. między innymi, czy tytuł wykonawczy posiada wszystkie elementy wymienione w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; brak chociażby jednego z tych elementów, powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym. Także w doktrynie wyrażono pogląd, że art. 27 w nowym brzmieniu, nadanym przez nowelę z dnia 6 września 2001 r., zawiera konieczne elementy, jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy. [...] Winien on zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. Z. Leoński, w: R. Hauser, Z. Leoński w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydanie II C.H. BECK, Warszawa 2004, s. 95-96). Podatek od nieruchomości, który był przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest należnością pieniężną, podlegającą zaspokojeniu wg zasad określonych w art. 115 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten określa reguły pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnych w postępowaniu egzekucyjnym. Z treści § 1 powołanego artykułu wynika, że z kwoty uzyskanej z egzekucji zaspokaja się w następującej kolejności: 1) koszty egzekucyjne i koszty upomnienia; 2) należności zabezpieczone hipotecznie wynikające z wierzytelności banku hipotecznego wpisanych do rejestru zabezpieczenia listów zastawnych prowadzonego zgodnie z przepisami o listach zastawnych i bankach hipotecznych; 3) należności zabezpieczone hipotecznie lub zastawem rejestrowym albo zabezpieczone przez wpisanie do innego rejestru; 4) należności, do których stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, oraz należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o ile nie zostały zaspokojone w trzeciej kolejności; 5) należności zabezpieczone prawem zastawu lub które korzystały z ustawowego pierwszeństwa, niewymienionego w pkt 2-4; 6) inne należności i odsetki, z zastrzeżeniem § 3. W kategorii czwartej zamieszczono zobowiązania podatkowe, jako należności, do których stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, o ile nie zostały zaspokojone w trzeciej kolejności. Do tego właśnie przepisu nawiązuje art. 27 § 1 pkt 5, który jako element tytułu wykonawczego ustanawia wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej. Pogląd taki wyraził też Z. Leoński w/w powołanym komentarzu do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. Z. Leoński, w: R. Hauser, Z. Leoński w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydanie II C.H. BECK, Warszawa 2004, s. 98). Warto w tym miejscu jeszcze zaznaczyć, iż niezamieszczenie w tytule wykonawczym unormowania regulującego zasady pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnych - art. 115 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rodziłoby poważne wątpliwości co do możliwości jego zastosowania przez organ egzekucyjny podczas podziału kwoty uzyskanej z egzekucji. Zauważyć bowiem należy, iż tytuł wykonawczy zawiera elementy o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, które wytyczają zakres egzekucji, przekroczenie zaś tego zakresu uznać należy za niedopuszczalne. Skoro tak, to wydaje się, iż bez wskazania w tytule wykonawczym pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, nieuprawnione byłoby skorzystanie z tego przywileju w procesie egzekucji. Wobec powyższego powiedzieć należy, że brak w tytule wykonawczym, wystawionym w celu wyegzekwowania należności publicznoprawnej w postaci zaległości podatkowej, podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, implikuje uznanie - prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jako niezgodnego z prawem. Następstwem postawionej tezy jest konstatacja, iż obciążenie strony w zaistniałym stanie faktycznym kosztami postępowania egzekucyjnego nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 64 c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem § 3a. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. Natomiast w oparciu o art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach sądowych.