I SA/Bd 627/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 września 2014r. sprawy ze skargi M. B. na czynność Starosty B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu. 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności 2. uznaje uprawnienie M. B. do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu w kwocie [...] zł ([...] złotych) wydanej dla samochodu marki T.C., nr rej. [...] 3. zasądza od Starosty B. na rzecz M. B. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania I SA/Bd 627/14 UZASADNIENIE 1. W dniu [...] 2014r. wpłynął do organu wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie [...] zł. 2. W odpowiedzi na złożony wniosek, organ pismem z dnia [...]2014r. odmówił zwrotu nadpłaconej kwoty. Uzasadniając stanowisko stwierdził, że rejestracja pojazdu nastąpiła na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie organ podkreślił, że w dacie zarejestrowania przedmiotowego pojazdu obowiązywał § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobierano opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Organ wyjaśnił, że ww. rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 15 kwietnia 2006r. 3. Pismem z dnia [...]2014r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. 4. W odpowiedzi organ wystosował do strony w pismo z dnia [...]2014r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów. Pismo zostało doręczone stronie w dniu [...]2014r. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na czynność Starosty Brodnickiego strona przytaczając dotychczasowy przebieg postępowania wniosła o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, w kwocie [...] zł. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona czynność była niezgodna z prawem. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - dalej zwana p.p.s.a. 8. Przedmiotem sporu jest kwestia odmowy zwrotu stronie kwoty [...] zł tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej z tytułu rejestracji pojazdu. W sprawie o tak zakreślonym przedmiocie dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przesądził w sposób wiążący NSA uchwałą 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21). Wskazał, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Dopuszczalność dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym przesądził Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008/7-8/72). Powyższe oznacza, że strona może skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną, bowiem, jak ocenił NSA, stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że administracyjny obowiązek organu wobec strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym realizacji tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Wybór sposobu dochodzenia zwrotu opłaty zależy zatem od strony, która w sprawie niniejszej zdecydowała się na drogę administracyjną. Przesądzenie przez NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., że czynność zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno – technicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, oznacza że strona zamierzająca poddać taką czynność kontroli sądu powinna wyczerpać, przed wniesieniem skargi, drogę postępowania administracyjnego. 9. W sprawie niniejszej strona dopełniła tego formalnego wymogu, bowiem pismem z dnia [...]2014 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, którego organ dopuścił się odmawiając w dniu [...]2013r. zwrotu części opłat. Strona uiściła sporne opłaty na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 (OTK-A 2006/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność tego przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie odroczył utratę jego mocy obowiązującej do dnia 1 maja 2006 r. Ocenił, że przedmiotowa niezgodność polega na wykroczeniu poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona była ona w kwocie 75 zł, nie pozostaje w związku z kosztami usługi. Jest również sprzeczne z art. 217 Konstytucji, bowiem w części wykraczającej poza koszty rzeczywiste stanowi daninę publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 75 zł. Nowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (przed datą utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. (zakwestionowane przez Trybunał). Mając powyższe na uwadze skład orzekający ocenił czynność Starosty, którą odmówiono skarżącemu zwrotu części opłaty, za niezgodną z prawem. Rację ma organ, że w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. Przedmiotowy argument w postępowaniu przed sądem jest jednak bezskuteczny. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia (aktu podustawowego), który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09). Niezależnie zatem od utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r., sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Korzystając z tej możliwości skład orzekający stwierdził, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, że powołany przepis (z powodów wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny), nie był zgodny z ww. ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., a przez to do oceny, że pobrana w dniu 1 września 2005 r. opłata - w części ponad faktyczne koszty wydania karty - była niezgodna z prawem. Jeżeli zatem kwota opłaty za wydanie karty pojazdu ustalona w rozporządzeniu z dnia 28 lipca 2003 r. była zawyżona w stosunku do wysokości kosztów związanych z jej drukiem i dystrybucją, to skarżącemu – który tę zawyżoną kwotę uiścił - należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty. 10. Rozpatrując sprawę niniejszą należy mieć również na uwadze sprzeczność §1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 90 TWE (jak trafnie zarzucono w skardze). W dniu 16 kwietnia 2003 r. Polska podpisała z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Stosownie do art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami Traktów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Od dnia 1 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego i mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa. Dotyczy to również art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Z treści tego przepisu wynika, że Państwa Członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z innych Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., nakładanej w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on już w Polsce zarejestrowany. Skoro zatem § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest sprzeczny z art. 90 TWE, zasadna jest odmowa zastosowania tej regulacji w niniejszej sprawie. 11. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podjęta została również kwestia przedawnienia żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. W tej kwestii wskazuje się, że od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zapisano w niej, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7) oraz wskazano, że do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta, zdaniem sądu, nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA (wyroki z dnia 20 grudnia 2012 r., I OSK 2192/12, z dnia 21 lutego 2013 r., I OSK 692/12 oraz z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1243/12, dostępne w CBOSA), że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następne ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. W konsekwencji w sprawie tej powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ tego typu kwestii (dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu), tj. w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepisy art. 61 ustawy o finansach publicznych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Niewątpliwie bowiem wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1747/10, LEX nr 990191). Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do orzekania w przedmiocie jej wykonania, stosownie do art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.