I SA/Bd 649/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi spółki I. Sp. z o.o. w G. na informację Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dofinansowanie projektu w ramach działania Wsparcia inwestycji przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę I SA/Bd 649/10 Uzasadnienie Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] (dalej: Departament Polityki Regionalnej) pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], podtrzymał stanowisko Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (dalej: Departament Wdrażania) i stwierdził, że wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] złożony przez stronę skarżącą nie spełnia kryterium rejestracyjnego R.3 Czy suma kontrolna wersji papierowej wniosku jest zgodna z sumą kontrolną wersji elektronicznej? oraz R.4 Czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku pola we wniosku o dofinansowanie są wypełnione (wersja papierowa i elektroniczna). Przedmiotowy wniosek złożono w ramach konkursu nr [...], który ogłosiła Instytucja Zarządzająca RPO w dniu [...] października 2009 r. Na stronie internetowej, na której zamieszczono ogłoszenie, zamieszczono dokumenty takie jak: ogłoszenie o konkursie, tryb składania wniosków o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPOWKP na lata 2007-2013, instrukcję wypełniania załączników do powyższego wniosku o dofinansowanie, Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych w ramach RPOWKP na lata 2007-2013, kryteria oceny projektów. W piśmie z dnia [...] czerwca Departament Polityki Regionalnej podtrzymał stanowisko Departamentu Wdrażania i orzekł, iż wnioskodawca nie spełnił kryteriów rejestracyjnych. Uchybienie kryterium rejestracyjnemu R.3 Czy suma kontrolna wersji papierowej wniosku jest zgodna z sumą kontrolną wersji elektronicznej? polegało na tym, że oba egzemplarze wniosku o dofinansowanie projektu złożone w wersji papierowej stanowią wydruk próbny z Generatora Wniosków o Dofinansowanie. Z kolei uchybienie związane z kryterium rejestracyjnym R.4 Czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku pola we wniosku o dofinansowanie są wypełnione (wersja papierowa i elektroniczna) polegało na nie dostarczeniu sekcji J.4 w obydwu egzemplarzach w wersji papierowej wniosku o dofinansowanie projektu, co nie spełnia wymogu kompletności wypełnienia wniosku o dofinansowanie projektu w wersji papierowej. Departament Polityki Regionalnej nie uwzględnił argumentacji skarżącego przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu to na skarżącym leży obowiązek złożenia kompletnej i finalnej dokumentacji w dwóch wersjach papierowych i jednej elektronicznej, szczególnie w zakresie elementów które stanowią przedmiot oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w oparciu o kryteria rejestracyjne. Departament Polityki Regionalnej ustalił, że wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie projektu w wersji próbnej, a z przypisu 7 do kryterium rejestracyjnego R.3 wynika, że wniosek nie może zostać złożony w wersji próbnej. Ponadto podana przez wnioskodawcę treść komunikatu dotyczy kolejnych wierszy, a nie numerów kolejnych załączników. Co do argumentu podniesionego przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że fakt niedołączenia sekcji J.4 w wersji papierowej wynika z jego niedopatrzenia i nie jest działaniem celowym, lecz błędem, zaś w wersji elektronicznej sekcja J.4 została wypełniona, Departament Polityki Regionalnej podkreślił, że zgodnie z Trybem składania wniosków o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPOWKP na lata 2007-2013, wniosek i załączniki powinny być kompletne. Departament podkreślił, że ocena formalna wniosku dokonywana jest przy pomocy kryteriów rejestracyjnych oraz kryteriów formalnych. Ocena formalna wniosku przebiega dwuetapowo. Pierwszy etap to ocena zgodności sumy kontrolnej wersji papierowej z wersją elektroniczną oraz badanie, czy wszystkie wymagane do rejestracji pola są wypełnione. Niespełnienie jednego z kryteriów rejestracyjnych powoduje odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu. Na tym etapie nie ma możliwości uzupełnienia lub poprawienia dokumentacji projektowej. Taka możliwość jest dopiero na drugim etapie oceny formalnej. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na informację Departamentu Polityki Regionalnej z dnia [...] czerwca 2010 r. Strona ponownie jak w odwołaniu z dnia 21 maja 2010 r. podkreśliła, że naruszenie kryterium rejestracyjnego R.3 nie powstało z jej winy, lecz było efektem informacji, którą strona otrzymała drogą elektroniczną w czasie gdy dostępna w Generatorze Wniosków funkcja sprawdzająca poprawność wniosku wyświetliła komunikat, że nie zaznaczono załącznika nr 23 i 26, podczas gdy numeracja załączników we wniosku kończyła się na numerze 22. W kwestii naruszenia kryterium rejestracyjnego R.4 strona wskazała, że wersja elektroniczna była wypełniona prawidłowo i organ miał do wglądu oraz do dyspozycji tę wersję. Pomyłkowe nie dołączenie załącznika do jednej z wersji projektu tj. do wersji papierowej w sytuacji, gdy druga wersja tj. wersja elektroniczna była wypełniona prawidłowo, nie powinno skutkować w ocenie strony odrzuceniem wniosku. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca RPO podtrzymała całe swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego w myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa. Zaznaczyć należy, że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów, jest prawo rozumiane w szerokim znaczeniu tego słowa. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. L. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009, s. 96 i podana tam literatura). Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że zaskarżona informacja będąca przedmiotem skargi nie narusza przepisów prawa w sposób, który mógłby implikować jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przechodząc do tematyki spornego zagadnienia stwierdzić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej ustawą o z.p.p.r. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 z.p.p.r. podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. W myśl zaś art. 30a ust. 1 pkt 1 z.p.p.r. umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. Na podstawie art. 30a ust. 2 z.p.p.r. instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Natomiast w oparciu o ust. 3 tego artykułu pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (art. 30b ust. 1 z.p.p.r.). Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c (art. 30b ust. 4 z.p.p.r.). Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 (art. 30c ust. 2 z.p.p.r.) Uzupełnić powyższe należy o treść art. 30g z.p.p.r., z którego to wynika, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Przed przystąpieniem do omówienia spornego zagadnienia wspomnieć jeszcze wypada, że zgodnie z art. 25 pkt 1 z.p.p.r. za prawidłową realizację programu odpowiada: w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Zasadnie zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy podjęto negatywne rozstrzygniecie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ocena formalna wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu została przeprowadzona w oparciu o kryteria rejestracyjne wchodzące w skład kryteriów wyboru finansowych operacji zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] określone w Załączniku nr 2 do uchwały nr 8/102/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 29 stycznia 2010 r. Jako kryterium rejestracyjne w ramach oceny formalnej projektu przyjęto kryterium R.3. "Czy suma kontrolna wersji papierowej wniosku jest zgodna z sumą kontrolną wersji elektronicznej" oraz kryterium R.4. "Czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku pola we wniosku o dofinansowanie są wypełnione (wersja papierowa i elektroniczna)". Stwierdzenie przez Instytucję Zarządzającą niespełnienia przez projekt kryteriów rejestracyjnych R.3. i R.4. dawało jej prawo w świetle obowiązujących regulacji do odrzucenia wniosku. Ocena rejestracyjna jest skróconą oceną formalną. Polega na wstępnym sprawdzeniu kompletności i poprawności wniosku o dofinansowanie projektów i załączników oraz ustaleniu czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku o dofinansowanie projektu pola są wypełnione. Nadmienić w tym miejscu wypada, że organizator konkursu ma prawo ustalić kryteria oceny projektów według własnego uznania, z uwzględnieniem ich formalistycznego charakteru. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla osi priorytetowej 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw (załącznik nr 2 do Uchwały nr 77/1324/09 Zarządu Województwa [...] z dnia 20 października 2009 r) Departament Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] dokona oceny formalnej dwuetapowo: w pierwszym etapie dokona oceny zgodności wniosku z kryteriami rejestracyjnymi. Niespełnienie przez wniosek kryteriów rejestracyjnych spowoduje odrzucenie wniosku bez przeprowadzania dalszej oceny. W myśl zaś § 11 ust. 3 Trybu składania wniosków o dofinansowanie na etapie oceny formalnej dopuszczalna jest jednokrotna poprawa błędów wskazanych w piśmie Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], wynikających z oceny w oparciu o kryteria formalne, z wyłączeniem kryteriów rejestracyjnych. Odnośnie kryterium R.3. zauważyć należy, że nie budzi zdaniem Sądu żadnych wątpliwości fakt, iż kryterium to nie zostało spełnione. Suma kontrolna wersji papierowej wniosku nie jest zgodna z sumą kontrolną wersji elektronicznej. Dowodzi tego brak wypełnionych pól w wierszu 23 i 26 listy załączników dla projektów realizowanych przez przedsiębiorców. Pola te winny być wypełnione poprzez złożenie stosownych oświadczeń. Wiersz 23 dotyczy oświadczenia Beneficjenta o niekaralności i niepozostawaniu pod zarządem komisarycznym, w toku likwidacji, postępowania upadłościowego i naprawczego. Natomiast wiersz 26 odnosi się do oświadczenia Beneficjenta o niepodleganiu wykluczeniom. Podkreślić w tym miejscu wypada, że przywołane oświadczenia mają wręcz fundamentalne znaczenie, jeśli chodzi o uzyskanie dofinansowania projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w Ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Podnieść dalej należy, iż według brzmienia przypisu 7 do kryterium rejestracyjnego R.3. zawartego w załączniku Nr 2 do w/w uchwały: "W przypadku funkcjonowania Generatora Wniosków. Wniosek ten nie może zostać złożony w wersji próbnej". Oznacza to, że złożenie w wersji próbnej jakiegokolwiek egzemplarza wniosku – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – implikuje niespełnienie kryterium rejestracyjnego R.3. Wbrew temu co twierdzi skarżąca Spółka wydruk w wersji próbnej nie był spowodowany niezaznaczeniem dwóch załączników nr 23 i nr 26 (numeracja załączników kończyła się na numerze 22) tylko kolejnych wierszy nr 23 i nr 26 (brzmienie komunikatu: "Załączniki: Nie zaznaczono żadnej flagi: wiersz 23 Załączniki: Nie zaznaczono żadnej flagi: wiersz 26"). Przedmiotowy komunikat jest zdaniem Sądu wystarczająco czytelny, aby ustalić z jego treści, że wystąpił brak wypełnienia pól w wierszu 23 (poz. 18) i w wierszu 26 (poz. 21) listy załączników. Z komunikatu nie wynika, że chodzi w nim o brak zaznaczenia załączników. Jednoznacznie stwierdzono w jego treści, że nie zaznaczono żadnej flagi zarówno w wierszu 23 jak i w wierszu 26. Spółka winna zatem w oparciu o treść komunikatu ustalić brak zaznaczonych pól. Wystarczyło w tym względzie przejrzeć listę załączników, względnie wypełniony wniosek. Nie zmienia tej oceny używana przez organizatora konkursu w ramach programu komputerowego nomenklatura. Powtórna analiza wypełnionego wniosku winna bowiem doprowadzić do ustalenia, że niezaznaczona flaga, to niezaznaczone pole wyboru: TAK, NIE, N/D w liście załączników. Na liście tej nie wypełniono żadnego pola tylko w wierszach 23 (poz. 18) i 26 (poz. 21). Powyższe oznacza także, że i w tym zakresie złożony wniosek nie spełnia kryterium kompletności, co stanowi naruszenie § 7 ust. 10 w/w Trybu składania wniosków o dofinansowanie. Przechodząc do drugiego z kryteriów - A.4., podnieść należy, że z przywołanego wyżej § 7 ust. 6 Trybu składania wniosków o dofinansowanie wynika, że wniosek o dofinansowanie projektu (formularz wniosku) należy równocześnie złożyć w formie papierowej w dwóch egzemplarzach (oryginał wydruku wniosku i jego kopia lub dwa wydruki) w formacie A4 oraz w formie elektronicznej (plik xml) na nośniku elektronicznym. Zgodnie z treścią z § 7 ust. 7 wersja papierowa powinna być tożsama z wersją elektroniczną wniosku. W myśl zaś § 7 ust. 8 wnioskodawca jest zobowiązany przy sporządzaniu wniosku o dofinansowanie projektu do stosowania instrukcji wypełniania wniosku i załączników oraz do przestrzegania kolejności stron. Instrukcja wypełniania wniosków i załączników znajduje się na stronie internetowej WWW.fundusze.kujawsko-pomorskie.pl oraz WWW.mojregion.eu. Natomiast w świetle § 7 ust. 9 wniosek o dofinansowanie projektu i załączniki powinny być przygotowane w sposób staranny. Wniosek powinien być zszyty bądź zbindowany. Najbardziej doniosłe jednak znaczenie w kontekście stanu faktycznego sprawy posiada § 7 ust. 10, z którego to treści wynika, że wniosek o dofinansowanie projektu i załączniki powinny być kompletne. Skarżąca wskazuje, że wersja elektroniczna wniosku o dofinansowanie projektu była wypełniona prawidłowo i pomyłkowe niedołączenie sekcji J do papierowej wersji projektu nie powinno powodować odrzucenia wniosku. Zarzutu tego nie można jednak podzielić, ponieważ wymóg kompletności wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu dotyczy wszystkich egzemplarzy zarówno wersji papierowej jak wersji elektronicznej. Z treści § 7 ust. 6, 7 i 9 jednoznacznie wynika, że wszystkie wersje wniosku powinny być tożsame i kompletne – w stanie faktycznym sprawy winny zawierać sekcję J. W myśl obowiązujących regulacji nie usprawiedliwia Spółki twierdzenie, że brak sekcji J w wersji papierowej był dziełem przypadku, ludzkiego błędu. Stwierdzić należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy w ogóle nie ma znaczenia przyczyna braku sekcji J, leżąca po stronie skarżącej. Z obowiązujących w tym zakresie regulacji wynika bowiem jednoznacznie, że wniosek winien być kompletny – zawierać wszystkie wypełnione sekcje. Jakikolwiek brak w tym zakresie nie podlegał uzupełnieniu zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Trybu składania wniosków o dofinansowanie.. Brak przedmiotowej sekcji musiał więc skutkować odrzuceniem wniosku. Wobec powyższego argumenty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o z.p.p.r. skargę oddalić.