I SA/Bd 671/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Liwacz, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski, asesor sądowy Mirella Łent (spr.), Protokolant Damian Bronowicki, po rozpoznaniu w dniu 09 lutego 2005r. sprawy ze skargi A. F. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia budżetu gminy na 2002 r. w części ustalenia wielkości dotacji dla gimnazjum prywatnego oddala skargę I SA/Bd 671/04 U Z A S A D N I E N I E W dniu 7 grudnia 2001r., Rada Miejska w Lipnie, uchwałą Nr XXXIV/304/01, uchwaliła budżet gminy na 2002r. Jako podstawę swojego działania organ powołał art. 18 ust.2 pkt 4), pkt 9 lit. d) oraz pkt 10) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. t.j. z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. art. 122, 128 ust. 2, 134 ust. 3, 135 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). W § 8 aktu ustalono wielkość dotacji dla podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych na cele publiczne związane z realizacją zadań gminy, a w załączniku Nr 11 do uchwały wykazano jako podmiot, dla którego ustalono dotację w 2002r., Gimnazjum prywatne, przy którym przypisano kwotę dotacji. W trakcie roku budżetowego uchwalano zmiany tej kwoty. W skardze z 2 listopada 2004r., A. F., będąc osobą prowadzącą szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, wniosła do sądu o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej określenia kwot dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych, Gimnazjum prywatnego Nr [...] w L., gdyż, według niej, kwoty dotacji były naliczane niezgodnie z art. 90 ust. 1 i 2a ustawy o systemie oświaty, dokonano błędnie wyliczeń i na skutek tego wydatek zaniżono. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podając, że budżet został już wykonany, organ wykonawczy otrzymał absolutorium, a dotację obliczano zgodnie z wnioskiem skarżącej i porozumieniem z nią zawartym. Organ wskazał, że dotacja stanowi wydatek z budżetu i stosownie do art. 27 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych zamieszczenie kwoty nie stanowi podstawy roszczeń osób trzecich wobec gminy. Na rozprawie pełnomocnik przyznał, że wyliczenie kwoty dotacji było oparte o kwotę subwencji ogólnej inną niż była faktycznie otrzymana z budżetu państwa i tym samym istnieje różnica w kwocie należnej dotacji, natomiast nie jest to kwota taka, jaką podaje skarżąca. Podtrzymał jednakże wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie została uwzględniona. Badając treść zaskarżonej części uchwały, należy stwierdzić, że zarówno forma jak i meritum wskazują na to, że zapisy te są rozplanowaniem bieżących wydatków i jako takie stanowią zapisy budżetu jednostki samorządu terytorialnego, mające swe umocowanie w art. 109 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. t.j. z 2003r., Nr 15, poz. 148 ze zm. ). Wynika to z tego, że zapisy te są dokonane w ramach rocznego planowania przez gminę dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki oraz przychodów i wydatków zakładów budżetowych gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych, funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego, a są uchwalone w formie uchwały budżetowej, która stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem istotą i zarazem kontrolowanym przez sąd obszarem władztwa administracyjnego skarżonego zapisu (granicami sprawy) jest uchwalenie nieprzekraczalnego limitu wydatków i upoważnienie wykonawców budżetu do wypłaty w danym roku nie większej kwoty niż uchwalona, gdyż na tym polega dyrektywność budżetu. Inaczej, ustalenie w uchwale budżetowej przez radę gminy wielkości dotacji dla szkoły niepublicznej, nawet dla wyraźnie wskazanego podmiotu, nie jest indywidualną decyzją o przyznaniu środków pochodzących z subwencji ogólnej, gdyż w świetle art. 109 cyt. ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz przy braku powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, z którego dałoby się wyprowadzić podstawę do wydania takiego aktu, ustalenie to nie jest skierowane na wywołanie skutku (i takowego nie wywołuje) w przedmiocie prawa do dotacji określonego ustawą o systemie oświaty, ale nadal jest jedynie określeniem wielkości limitu wydatku z budżetu gminy. Z charakteru natomiast wydatku będącego przedmiotem sporu - dotacji podmiotowej, obligatoryjnej – bierze swój początek, i takie ma tylko znaczenie, wykazanie w uchwale konkretnej jednostki, dla której ustalono dotację w 2002r. Zaś z charakteru uchwały budżetowej jako aktu zawierającego zapisy powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły – zapisy mające wpływ na sytuację prawną członków wspólnoty - wynika, że jest to akt prawa miejscowego (v.: E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe, Finanse publiczne., Lexis Nexis™, W-wa 2004, s. 215), i jako taki podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. t.j. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), co nie stoi w sprzeczności ze wskazanym przez organ art. 27 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o finansach publicznych. W takim przypadku legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (w sprawie jest to osoba prowadzącą szkołę niepubliczną funkcjonującą na terenie gminy). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, W-wa 2004, s. 226, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 19 marca 2002r., sygn. akt IV SA 1132/00, z dnia 26 października 1999r. sygn. akt IV SA 1693/97). Stosownie do art. 90 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. t.j. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), z którego skarżąca ten interes wywodzi, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy, a dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Uchwalenie przez radę gminy w budżecie limitu wydatków na dotację dla szkoły niepublicznej w wysokości innej niż to wynika z art. 90 ust. 2a cyt. ustawy o systemie oświaty, narusza prawo strony do dotacji, jaka przysługuje jej z mocy tego przepisu o tyle, o ile nie pozwala wykonawcom budżetu na wypłatę w danym roku całej należnej kwoty. Tym samym potrzeba eliminacji takiego zapisu z obrotu w celu ochrony prawa podmiotowego strony, istnieje jedynie do momentu, w jakim możliwa jest zmiana limitu wydatku w danym roku, gdyż wówczas można przyjąć, że mamy do czynienia z interesem prawnym jako zobiektywizowaną, czyli realnie istniejącą potrzebą ochrony prawnej w sprawie ze skargi na tego rodzaju działanie organu administracji publicznej. W związku z powyższym, zgodnie z art. 151 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; zm. Dz. U. z 2004r. Nr 162, poz. 1692), orzeczono jak w sentencji.