I SA/Bd 706/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Mirella Łent (spr.) sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 01 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę W dniu 16 maja 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z siedzibą w S. wpłynął wniosek S. O. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Producent rolny ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha, uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych do działki rolnej o powierzchni [...] ha, oraz o przyznanie przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Do wniosku producent w dniu 11 września 2008 r. przesłał umowę kontraktacji nr 21/2008/M z dnia 20 czerwca 2008 r. zawartą pomiędzy producentem, S. O. a kontraktującym, S. O. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] w D. W dniu 05 czerwca 2008 r. gospodarstwo producenta zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej. Przedmiotowa kontrola, która miała miejsce w dniu 14 listopada 2008 r. wykazała, iż na działce rolnej J1 stwierdzono błąd DR 30, który oznacza, że powierzchnia działki rolnej została zredukowana do całkowitej powierzchni działki ewidencyjnej. Przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku obszarowego wykazała szereg nieprawidłowości, w tym błąd informujący o przekroczeniu dla działek ewidencyjnych nr [...] dopuszczalnej powierzchni użytkowanej rolniczo uprawnionej do uzyskania JPO. Kontrola wykazała ponadto, iż działka ewidencyjna nr [...] nie znajduje się w ewidencji gruntów. Wobec powyższego organ wystosował do producenta w dniu 12 listopada 2008 r. wezwanie do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi, strona złożyła stosowną korektę do wniosku, którą m.in. pomniejszyła powierzchnię użytkowaną rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] w ten sposób, że zmniejszyła powierzchnię działki rolnej I z [...] ha do powierzchni [...] ha. Wraz z korektą złożono wypis z rejestru gruntów. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. z siedzibą w S. przyznał S. O. płatność JPO oraz UPO, odmawiając jednocześnie przyznania przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich. Odmawiając przyznania płatności organ wskazał, że umowa kontraktacji jest umową dwustronną i nie może być zawarta przez jedną osobę występującą po obu stronach czynności, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przedłożoną przez producenta umowę organ uznał za sprzeczną z ustawą i nieważną. Od decyzji organu I instancji producent złożył odwołanie, w którym wniósł o przyznanie przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich. Podniósł, iż organy administracji nie posiadają legitymacji do stwierdzenia nieważności umów cywilnoprawnych, nawet wówczas gdy wywołują one skutki w sferze prawa administracyjnego. Dopóki sąd powszechny nie stwierdzi nieważności czynności prawnej, funkcjonuje ona w obrocie prawnym jako ważna i wywołuje wszystkie skutki prawne. Wobec powyższego producent stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Na potwierdzenie swojego stanowiska przytoczył wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2113/04. Ponadto podniósł, że czynność prawna dwustronnie zobowiązująca, w której po dwóch stronach występuje ten sam podmiot, nie musi oznaczać jej nieważności. Mimo, iż faktycznie ta sama osoba składa oświadczenie woli za obie strony czynności prawnej, to czyni to jako dwa różne podmioty prawa. Strona wskazała, że kontraktującym jest S. O., który prowadzi działalność gospodarczą i jest jednocześnie zatwierdzonym pierwszym przetwórcą w rozumieniu art. 171 db rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004. Natomiast wnioskodawcą jest S. O. - producent posiadający gospodarstwo rolne. Na marginesie strona wskazała, że prawo polskie nie zawiera normy ogólnej zabraniającej zawierania umów "z samym sobą". Na potwierdzenie powyższego poglądu producent przytoczył wyrok SN z dnia 29 maja 2006 r. sygn. akt I PK 189/05. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem przyznania pomocy do owoców miękkich jest, aby zadeklarowany przez wnioskodawcę obszar, na którym prowadzona jest produkcja owoców, był objęty umową kontraktacji. W przypadku gdy zadeklarowany przez producenta rolnego areał jest objęty umową kontraktacji i zgodnie z tą umową wnioskodawca zobowiązał się do dostarczenia całkowitej wyprodukowanej z tego obszaru ilości owoców do podmiotu kontraktującego, należy przyjąć, iż spełniony zostaje warunek o którym mowa w przepisie art. 110v ust. 2 rozporządzenia Nr 1782/2003. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, że S. O. ubiegając się o przyznanie przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich, zadeklarował we wniosku na rok 2008, w tabeli VII "oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu 11 września 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. z siedzibą w S. wpłynęła umowa kontraktacji nr 21/2008/M, która została zawarta przez S. O. (producent) z S. O. prowadzącym działalność gospodarczą [...] (kontraktujący). Stosownie do postanowień przedmiotowej umowy producent zobowiązał się do wyprodukowania przedmiotu kontraktacji i dostarczenia całkowitej zebranej ilości owoców miękkich. Areał uprawy maliny został określony na [...] ha. Organ I instancji odmówił przyznania producentowi wnioskowanych płatności stwierdzając, iż w umowie kontraktacji po obu stronach czynności prawnej występuje ta sama osoba. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu producenta, iż organ nie posiadał legitymacji do stwierdzenia nieważności umowy kontraktacji, organ II instancji wyjaśnił, że stwierdzenie Kierownika Biura Powiatowego Agencji dotyczące nieważności umowy, nie dotyczyło nieważności w sensie cywilnym, gdyż organ takich uprawnień nie posiada. Obowiązkiem organu administracji jest jednak dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustalając stan faktyczny w jakimkolwiek postępowaniu, w którym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma fakt dokonania czynności prawnej, organ stosujący prawo ma obowiązek ocenić ważność tej czynności bez względu na to, czy strony zgłaszały jakieś twierdzenia i wnioski w tej kwestii. Organy administracji są uprawnione do ustalenia rzeczywistej treści i charakteru stosunku cywilnoprawnego. W niniejszej sprawie zostało ustalone, iż umowa kontraktacji nr 21/2008/M z dnia 20 czerwca 2008 r. jest nieskuteczna dla celów dowodowych i wywołania skutków prawnych istotnych dla pozytywnego rozstrzygnięcia dla strony postępowania administracyjnego. Przedmiotowa umowa nie wywiera skutków prawnych w sferze postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku z dnia 16 maja 2008 r. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że mimo iż dana umowa jest zawarta niezgodnie z przepisami prawa regulującymi obrót gospodarczy, organ musiałby uwzględnić jej skutki w postępowaniu administracyjnym a w konsekwencji w sposób nieuprawniony przyznać płatność (tj. niezgodnie z zasadami wydatkowania funduszy unijnych.) W sytuacji bowiem gdy po obu stronach jedna i ta sama osoba występuje jako wnioskodawca przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich (producent rolny) a zarazem jako pierwszy przetwórca tj. użytkownik surowców rolnych, który prowadzi pierwszy proces przetwórstwa tych surowców z zamiarem pozyskania jednego produktu lub ich większej liczby, nie ma możliwości zawarcia umowy w ramach tej samej firmy, gdyż powyższe należałoby uznać jako umowę zawartą z samym sobą, co jest sprzeczne z przepisami regulującymi obrót gospodarczy. Ponadto trudno byłoby uznać, aby w tak złożonym stosunku prawnym można było zweryfikować ilości dostarczonych owoców. Wobec powyższego organ uznał zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa za bezpodstawny. Organ II instancji zwrócił uwagę, że aby otrzymać płatność do owoców miękkich należy spełnić warunki określone w rozdziale 17d rozporządzenia nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców. Organ wskazał, że zgodnie z art. 171 da ust. 1 ww. rozporządzenia umowa o przetwórstwo powinna zostać zawarta między, z jednej strony, zatwierdzonym pierwszym przetwórcą w rozumieniu art. 171 db, a z drugiej strony, wnioskodawcą lub reprezentującą go uznaną organizacją producentów lub reprezentującym wnioskodawcę zatwierdzonym odbiorcą w rozumieniu art. 171 db. Umowa powinna być zatem zawarta z jednej strony z zatwierdzonym pierwszym przetwórcą owoców miękkich, z drugiej zaś strony z rolnikiem wnioskującym o płatność lub reprezentującym rolnika zatwierdzonym skupującym owoce miękkie. Umowa o przetwórstwo może być także zawarta pomiędzy reprezentującą rolnika uznaną organizacją producentów owoców i warzyw lub wstępnie uznaną grupą producentów owoców i warzyw a zatwierdzonym przetwórcą owoców miękkich. Obowiązujące przepisy prawa przewidują również zamiast umowy przetwarzania - zobowiązanie do realizacji dostaw w sytuacji, gdy uznana organizacja producentów owoców i warzyw lub wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw przetwarza maliny i truskawki. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wskazał, że czynność prawna dwustronnie zobowiązująca, w której po dwóch stronach występuje ten sam podmiot nie wywiera skutków na gruncie niniejszego postępowania. Po obu stronach umowy kontraktacji nr 21/2008/M z dnia 20 czerwca 2008 r. występuje bowiem ta sama osoba fizyczna, S. O. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że umowa została podpisana przez Panią J., działającą w imieniu S. O. Poza tym brak potwierdzenia wykonania umowy przez właściwy podmiot (pierwszy przetwórca) stwarza stan, w którym producent sam sobie potwierdza wyprodukowanie przedmiotu umowy i jego dostarczenie pierwszemu przetwórcy i tym samym uznaje, że wypełnił wszystkie warunki do otrzymania przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich. Organ podkreślił, że wnioskowana pomoc przyznawana jest pod warunkiem zawarcia umowy o przetwórstwo. Ponieważ nie można uznać, iż ww. umowa kontraktacji wywołuje zamierzone przez stronę skutki prawne w postępowaniu prowadzonym z wniosku S. O., przejściowa płatność z tytułu owoców miękkich została prawidłowo odmówiona. Akceptacja stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu prowadzi do konstatacji, iż organ potwierdziłby stan, w którym nikt nie weryfikowałby wykonania umowy, a umowa byłaby nie do skontrolowania. Ponadto organ zauważył, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wyłączny wniosek S. O., który nie był zobowiązany do uzyskania płatności i składania wniosku, ale korzystał z uprawnienia, które wynikało z przepisów prawa. Na decyzję organu II instancji S. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 110v ust. 2, art. 171 da ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania odłogowanych gruntów do produkcji surowców. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że żaden przepis prawa nie daje organowi podstawy do stwierdzenia, iż umowa, która została sporządzona i istnieje w obrocie prawnym, nie wywołuje skutków prawnych. Kompetencje takie przysługują wyłącznie sądowi powszechnemu i dopóki sąd powszechny nie stwierdzi nieważności danej czynności prawnej, funkcjonuje ona nadal w obrocie prawnym jako ważna i wywołująca wszystkie skutki prawne. Organ zatem miał obowiązek uwzględnić zawartą umowę kontraktacji pomiędzy S. O., producentem posiadającym gospodarstwo rolne a S. O., kontraktującym, prowadzącym działalność gospodarczą [...] S. O. Producent podkreślił, że przedłożona umowa kontraktacji zawiera wszystkie elementy wymienione w powołanym rozporządzeniu Nr 1973/2004, a wnioskodawca spełnił wszystkie wymogi określone w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ zatem nie mógł wydać decyzji odmownej w zakresie przyznania płatności z tytułu owoców miękkich. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał wyrok SN z dnia 29 maja 2006 r. sygn. akt I PK 189/05, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2113/04 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1/05. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Organ prawidłowo powołał i zastosował podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz oparł się o materiał dowodowy zebrany zgodnie z wymogami prawa. Rozpoczynając od najdalej idącego zarzutu, mianowicie tego, że organ nie może pozbawić umowy cywilnoprawnej jej skutków prawnych, to WSA uznał, iż podnoszone działanie nie miało miejsca. Zatem cały obszerny wywód skargi w tej kwestii jest pozbawiony istotnego znaczenia w sprawie i nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Odróżnić należy pozbawienie skuteczności umowy w ogóle od oceny skutków jakie wywołuje, bądź nie, na gruncie przepisów na których podstawie, strona żąda przyznania jej określonych świadczeń. Nie ma wątpliwości, że ustawodawca mógł ustalić przesłanki do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a organ miał obowiązek ustalić czy w danej sprawie przesłanki takie występują. Na tym polega stosowanie prawa (subsumcja). Jednocześnie nawet posłużenie się przez organ pojęciem nieważności umowy, może skutkować jedynie na gruncie przyznanych mu uprawnień, a więc li tylko w kontekście stosowanego prawa. Sąd stwierdził, że stosownie do art. 7 ust. 3a pkt 4) ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r., Nr 170, poz.1051 j.t. ze zm.), wnioskującemu o płatność obszarową do owoców miękkich przysługuje pomoc, o której mowa w art. 110v ust. 1-3 rozporządzenia nr 1782/2003, zwana dalej "pomocą wspólnotową do owoców", oraz pomoc krajowa, o której mowa w art. 110v ust. 4 tego rozporządzenia, zwana dalej "pomocą krajową do owoców", na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tymi płatnościami obszarowymi zgodnie z art. 110v ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozdziale 17d rozporządzenia nr 1973/2004. Z kolei w tym rozdziale, w art. 171 da pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców W odniesieniu do umowy zapisano, że, "nie naruszając wykorzystania przez państwa członkowskie możliwości przewidzianej w art. 110u ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 umowa o przetwórstwo, o której mowa w art. 110u ust. 3 i art. 110v ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, powinna zostać zawarta między, z jednej strony, zatwierdzonym pierwszym przetwórcą w rozumieniu art. 171db, a z drugiej strony, wnioskodawcą lub reprezentującą go uznaną organizacją producentów lub reprezentującym wnioskodawcę zatwierdzonym odbiorcą w rozumieniu art. 171db. W przypadku gdy uznana organizacja producentów pełni również funkcję zatwierdzonego pierwszego przetwórcy, umowa może przyjąć formę zobowiązania do realizacji dostaw". Z powyższych przepisów wynika, że aby skutecznie ubiegać się o płatność obszarową do owoców miękkich, a tę właśnie pomoc wyszczególniono w złożonym wniosku, to należy legitymować się umową czy zobowiązaniem, o jakim mowa w powołanych przepisach, co nakłada na organ obowiązek kontroli czy funkcjonująca w obrocie cywilnoprawnym umowa spełnia warunki określone dla niej dla celów przyznania świadczenia. I tak producent w dniu 11 września 2008 r. przesłał umowę kontraktacji nr 21/2008/M z dnia 20 czerwca 2008 r. zawartą pomiędzy producentem, S. O. a kontraktującym, S. O. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] w D. Nie ma wątpliwości, że po jednej i drugiej stronie występuje ta sama osoba raz w roli producenta, raz zatwierdzonego pierwszego przetwórcy. Jednakże powołane przepisy przewidują możliwość uznania za wystarczający, akt w którym występuje podmiot w podwójnej roli: producenta i odbiorcy, tylko gdy chodzi o uznaną organizację producentów. Bezspornie sytuacja taka nie występuje w sprawie, a wyraźna regulacja co do takiej możliwości, nie obejmująca przypadku mającego miejsce w obecnie kontrolowanej sprawie nie pozwalała organowi na pozytywne załatwienie wniosku w tej kwestii. Dlatego też stosownie do powyższego oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. M. Łent L. Kleczkowski I. Najda – Ossowska