I SA/Bd 716/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Olesińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z [...] r. Skarżący wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. na postawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa o COVID-19". Decyzją z [...] r. organ rentowy odmówił Stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. z uwagi na niespełnienie warunków przewidzianych w ustawie o COVID-19. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem pismem z dnia [...] r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podkreślił, że faktycznie wykonywana przez niego od lat działalność gospodarcza, z której osiąga główne przychody, to sprzedaż konfekcji męskiej, którą prowadził w kilku sklepach w różnych miastach [...]. Działalność ta sklasyfikowana jest pod kodem 47.71.Z. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 i 713), dalej: "rozporządzenie", płatnika składek prowadzącego na dzień [...] r. działalność oznaczoną według PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymienionymi kodami, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r. lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem [...] r., zwalnia się z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od [...] r. do [...] r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres. Organ wyjaśnił, że warunkiem zwolnienia, zgodnie z § 11 pkt 5 powołanego rozporządzenia, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za kwiecień 2021 r., nie później niż do dnia [...] r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS wyjaśnił, że wskazany przez Skarżącego we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek kod PKD przeważającej działalności 47.71.Z. nie został potwierdzony w wykazie GUS w/g stanu na ostatni dzień miesiąca, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu, a także na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego. Organ podniósł, że zgodnie z zapisami w CEIDG, Skarżący w dniu [...] r. dokonał zmiany kodu przeważającej działalności poprzez usunięcie kodu PKD 46.16.Z i dodanie kodu PKD 47.71.Z. W związku z powyższym organ stwierdził, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] r. do [...] r. W skardze do tut. Sądu, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji tej zarzucił błędną interpretację przepisów art. 31zq ustawy o CO\/ID-19 oraz § 19 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Skarżący wskazał, że nie neguje, iż zadeklarowany przez niego pierwotnie kod PKD, to 46.16.Z, jednakże powyższe stanowiło jedynie jego deklarację, natomiast w istocie prowadzona przez niego działalność gospodarcza opierała się na sprzedaży konfekcji męskiej w wyspecjalizowanych sklepach, których ówcześnie, tj.: na dzień składania wniosku prowadził w następujących lokalizacjach: B., W., S., Z., Ś., Z., K. , C., B., G.. Tym samym, to właśnie powyższa aktywność gospodarcza stanowiła główny filar działalności Skarżącego, jak również generowała główne przychody. Zdaniem Strony przyjęty przez organ jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD - tj. wpisu do rejestru REGON czy CEiDG, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest bowiem reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne/faktyczne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią. W konsekwencji w ocenie Strony, sam wpis w rejestrze, w rubryce zadeklarowanej przeważającej działalności, nie uzasadnia pominięcia faktycznie prowadzonej przez dany podmiot przeważającej działalności, skoro istnieje możliwość wykazania spełnienia warunku do przyznania ulgi w inny sposób, na podstawie innych dowodów/dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wstępnie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przy czym Skarżący został poinformowany o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z dnia [...]., utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia [...] r., odmawiającą Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 do [...] r. Organ stwierdził, że wskazany przez Skarżącego kod prowadzonej działalności 47.71.Z, nie był przeważającym rodzajem działalności przedsiębiorcy. Według danych zawartych w rejestrze na dzień [...] r. jako rodzaj przeważającej działalności widniał kod 46.16.Z, który nie uprawniał płatnika do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do [...] r. Skarżący podnosi natomiast, że wpisany kod PKD 46.16.Z, stanowił jedynie deklarację, natomiast w istocie prowadzona przez niego działalność gospodarcza opierała się na sprzedaży konfekcji męskiej w wyspecjalizowanych sklepach, których ówcześnie, tj.: na dzień składania wniosku prowadził w następujących lokalizacjach: B., W., S., Z., Ś., Z., K. , C., B., G.. Tym samym, to właśnie powyższa aktywność gospodarcza stanowiła główny filar działalności Skarżącego, jak również generowała główne przychody, czyli działalność zaliczoną do kodu 47.71.Z. W spornej kwestii należy w pierwszej kolejności wskazać, że stosownie do przepisu § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVlD-19, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. albo za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem [...] r. Z kolei z § 10 ust. 3 rozporządzenia wynika, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] r. Nie ulega wątpliwości, że założeniem prawodawcy było udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, a wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy. Wobec tego, sposób wykładni cytowanych przepisów zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest ewidentnie sprzeczny z celami i założeniami zarówno ustawy o COVID-19 jak i cytowanymi przepisami rozporządzenia. Skoro były nimi wymienione uprzednio okoliczności, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń, to nie dane statystyczne zawarte w rejestrze, ale ustalenie jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził, powinny determinować udzielenie zwolnienia. Z perspektywy ustawy istotne jest bowiem udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Opierając się wyłącznie na gramatycznej wykładni analizowanych przepisów można sobie wyobrazić nierzadkie sytuacje, w których tak jak w obecnie rozpoznawanej sprawie, wyłącznie dane zawarte w rejestrze skutkują odmową udzielenia pomocy przedsiębiorcy, mimo że faktycznie prowadzi on działalność objętą według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Z kolei inny przedsiębiorca otrzyma pomoc, ponieważ ma wpisany kod PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w § 10 ust. 2a rozporządzenia, mimo że faktycznie prowadzi przeważającą działalność objętą kodem, który nie uprawnia go do uzyskania zwolnienia z opłacania składek. Obie sytuacje z perspektywy założeń i celów ustawy o COVID-19 należy ocenić negatywnie. Udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu, w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek, powinno być nie tylko ustalenie jaki przeważający rodzaj działalności figuruje w rejestrze, ale także jaką faktycznie przeważającą działalność wnioskodawca prowadził w istotnym dla udzielenia zwolnienia dniu. W ocenie Sądu, faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno skutkować udzieleniem tej pomocy, mimo że przeważająca działalność uwidoczniona w rejestrze, nie jest zgodna z kodami wymienionymi w przepisie § 10 ust. 2a rozporządzenia. Tylko w takim przypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. Należy mieć również na uwadze, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją, skutecznie i sprzecznie z nią blokując możliwość przyznania pomocy tym, do których została ona skierowana. W rezultacie, zdaniem Sądu, organ dokonał nieprawidłowej wykładni analizowanych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 marca 2011r., II FPS 8/10 stwierdził, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej. Poprawna wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem przeważającej działalności w stosownym rejestrze a faktycznie wykonywaną przez stronę przeważającą działalnością gospodarczą, kluczowe znaczenie należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności o charakterze przeważającym. Zdaniem Sądu, wymogu określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi, podważając formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów. Przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście organ powinien wyjaśnić kwestie podnoszone przez Skarżącego, tj. rzeczywisty przeważający przedmiot prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Z brzmienia § 10 ust. 2a rozporządzenia wynika, że ustawodawca zdecydował przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że zwolnienie przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 2a rozporządzenia jako przeważającą, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w tym rejestrze. W rozpatrywanej sprawie, Skarżący we wniosku inicjującym postępowanie o przyznanie zwolnienia podał, że prowadzi przeważającą działalność wg kodu PKD 47.71.Z, co nie korespondowało z kodem PKD zawartym w stosownym rejestrze. Wobec tego, organ zobligowany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego i wezwania Skarżącego do wykazania wskazanej przez niego okoliczności. Natomiast organ, dokonując błędnej wykładni przepisu § 10 ust. 2a pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia nie zbadał i nie ustalił istotnych w sprawie okoliczności, poprzestając jedynie na ocenie danych rejestrowych, mimo że Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (a także obecnie w złożonej skardze) wskazywał na faktyczny rodzaj prowadzonej działalności inny niż w rejestrze i na tę okoliczność przywołał dowody, które załączył (są także w aktach administracyjnych). W ocenie Sądu w sytuacji, gdy dostrzegalna jest sprzeczność kodu PKD podanego w złożonym wniosku a kodem PKD ustalonym przez ZUS, organ powinien przed wydaniem decyzji zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń, na podstawie art. 79a k.p.a. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 k.p.a.). Sąd dostrzega, że pismem z dnia [...] r. wprawdzie ZUS wyznaczył termin 7-dniowy do wypowiedzenia się w sprawie, jednak jest ono ogólnikowe i nie czyni zadość wymogom z art. 79a § 1 k.p.a. Realizacji obowiązków wynikających z tych przepisów organ zaniechał, naruszając tym samym wynikające z nich zasady postępowania administracyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem ZUS przy wydaniu decyzji oparł się wyłącznie na danych uzyskanych z rejestru, arbitralnie przyjmując, że Skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę, bez umożliwienia wykazania, że spełnia kryteria określone w przepisie § 10 ust. 2a rozporządzenia. Konsekwencją powyższego było lakoniczne, nie spełniające kryteriów zawartych w art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić zawarte w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu i ustalić, czy Skarżący faktycznie wykonywał jako wyłączną bądź przeważającą działalność gospodarczą określoną kodem 47.71.Z, który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za wskazany we wniosku miesiąc. Z kolei w sytuacji zaistnienia okoliczności skutkujących odmową zwolnienia, obowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie i uzasadnić je w sposób odpowiadający standardom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Z podanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.