I SA/Bd 73/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na czynność Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność czynności 2. określa, że zaskarżona czynność nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Prezydenta Miasta T. na rzecz J. J. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2009 r. J. J. wystąpił do Prezydenta Miasta T. o zwrot nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w związku z pierwszą rejestracją w kraju importowanego samochodu osobowego uiścił opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. W jego ocenie, pobranie opłaty w tej wysokości było nieuzasadnione, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 stwierdzając niekonstytucyjność przepisów w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta T. odmówił wnioskodawcy zwrotu nadpłaty w wysokości 425 zł z tytułu opłaty wniesionej w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. Organ wskazał, że uiszczona w dniu 25 sierpnia 2005 r. opłata została pobrana zgodnie z obowiązującymi w tym dniu przepisami, albowiem § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) obowiązywał do dnia 15 kwietnia 2006 r., tj. do dnia wydania nowej regulacji prawnej. Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez stronę wyroku orzekł jedynie, że sporny przepis traci moc obowiązującą z dniem 01 maja 2006 r. Pismami z dnia 23 marca 2009 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa oraz złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że przedmiotowy przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania, dlatego też nie mógł stanowić podstawy poboru opłaty w wysokości 500 zł, a organ nie mógł odmówić zwrotu nadpłaconej kwoty opłaty. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zwrot różnicy opłaty w wysokości 425 zł. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie. Organ wskazał, że w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07 Sąd Najwyższy orzekł, iż dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależnie pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. W tych warunkach, przedmiotowa opłata nie jest określana w drodze decyzji administracyjnej i brak jest podstaw do wydawania rozstrzygnięcia w tej formie. Pismem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta T. stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania strony w zakresie zwrotu opłaty w wysokości 425 zł za wydanie karty pojazdu ponieważ wniesiona w dniu 25 sierpnia 2005 r. opłata w wysokości 500 zł została pobrana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, który obowiązywał do dnia 15 kwietnia 2006 r., tj. do dnia wydania nowej regulacji prawnej. Na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Postanowieniem z dnia 01 października 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 485/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę strony. Sąd stwierdził, że skarga jest przedwczesna albowiem strona nie wyczerpała przysługujących jej w sprawie środków zaskarżenia. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 23 stycznia 2009 r. został załatwiony przez organ w formie decyzji. Decyzję tę w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wyeliminowało z obrotu prawnego i umorzyło postępowanie. Takie załatwienie sprawy spowodowało, że w sprawie nie wydano aktu ani też nie dokonano czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W stanie faktycznym sprawy za akt lub czynność można potraktować odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 18 maja 2009 r. organ wyraził bowiem po raz pierwszy wolę odmowy zwrotu wnioskowanej przez skarżącego kwoty. Mając na uwadze konstrukcję zaskarżenia aktu lub czynności, wynikającą z art. 52 § 3 powołanej ustawy, Sąd zauważył, że wniesienie skargi do sądu musi poprzedzać dwukrotne zajęcie stanowiska przez organ. Pierwszy raz w formie aktu lub czynności, drugi zaś w postaci odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie zabrakło powtórnego stanowiska organu. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że złożona przez skarżącego skarga jest przedwczesna (brak dwukrotnej wypowiedzi organu) i w konsekwencji podlega odrzuceniu. Jednocześnie Sąd wskazał na możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia żądania usunięcia naruszenia prawa w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego postanowienia. Wraz z tym wnioskiem strona winna wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 21 października 2009 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wadliwego rozstrzygnięcia i zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej w zawyżonej wysokości 425 zł wraz z należnymi odsetkami. Strona podniosła, że opłata w wysokości 500 zł została pobrana przez organ w oparciu o przepis prawa sprzeczny z Konstytucją, który nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Jednocześnie strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia żądania usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta T. przywrócił stronie termin do wniesienia żądania usunięcia naruszenia prawa. Następnie pismem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta T. stwierdził brak podstaw do uznania żądania skarżącego w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 (tj. nowego), wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta (prezydent miasta) przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Działając zgodnie z powyższym przepisem prawa, organ - rejestrując przedmiotowy pojazd w dniu 02 września 2005 r. - pobrał od strony opłatę za wydanie karty pojazdu. Opłatę pobrano w wysokości zgodnej z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, zgodnie z którym, za wydanie karty pojazdu, przy jego pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Organ podał, że powołany przepis był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 orzekł, iż § 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pkt II wyroku Trybunał orzekł jednak, że § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia traci moc z dniem 01 maja 2006 r. Organ zaznaczył, że ww. rozporządzenie obowiązywało do dnia 15 kwietnia 2006 r., tj. do dnia wydania nowej regulacji prawnej. Zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się w sprawie pobranych wcześniej opłat w wysokości 500 zł., a wręcz przeciwnie - przedłużył ważność niekonstytucyjnego przepisu do dnia 01 maja 2006 r. Z powyższego wynika, że opłata w wysokości 500 zł wniesiona w dniu 25 sierpnia 2005 r. została pobrana zgodnie z obowiązującymi przepisami, ponieważ w tym dniu obowiązywało ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury, które zobowiązywało organy rejestrujące do pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł., a zatem organ nie mógł pobrać opłaty w innej wysokości. Prezydent również zauważył, że zgodnie z art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, a zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organy administracji publicznej są zobowiązane działać na podstawie przepisów prawa, a zatem pobranie, w dniu rejestracji ww. pojazdu, opłaty w innej wysokości byłoby złamaniem zarówno przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i przepisów prawa procesowego, obowiązującego organy administracji publicznej. Odnosząc się do powołanych przez stronę wyroków organ stwierdził, że orzeczenia sądów administracyjnych nie są źródłem prawa lecz rozstrzygają w indywidualnych sprawa z zakresu administracji publicznej, a orzecznictwo w przedmiotowym zakresie nie jest jednolite. Nie są także źródłem prawa wyroki sądów powszechnych, które strona przytoczyła. Reasumując organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do spełnienia żądania w zakresie zwrotu opłaty w wysokości 425 zł za wydanie karty przedmiotowego pojazdu, ponieważ opłata ta została pobrana w wysokości 500 zł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, do stosowania których organ, jak i inne organy administracji publicznej, jest zobowiązany przytoczonymi powyżej przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z powyższym nie można uznać, aby odmowa zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu była rażącym naruszeniem prawa przez tut. organ, gdyż nie narusza ona prawa w ogóle. A zatem złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mogło zostać załatwione zgodnie wolą wnioskodawcy. Na czynność Prezydenta Miasta T. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie: - art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa; - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu w zawyżonej wysokości 500 zł na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym; - art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę zwrotu nadpłaconej opłaty w wysokości 425 zł wraz z należnymi ustawowymi odsetkami, a tym samym naruszenie słusznego interesu strony i zasady zaufania obywateli do organów państwa; - art. 261 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pobranie opłaty za czynność materialno-techniczną w nienależnej wysokości. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i zasądzenie zwrotu nadpłaconej opłaty w wysokości 425 zł wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdził, że czynność Prezydenta Miasta T. w zakresie odmowy zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu jest błędna i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych. Skarżący zaznaczył, że mimo iż utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu została odroczona, to był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą zasadniczą od samego początku jego obowiązywania. Zatem w ocenie skarżącego, nie mógł stanowić podstawy do pobrania przez organ opłaty w wysokości 500 zł. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała orzecznictwo sądów administracyjnych i powszechnych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując zaprezentowane do tej pory stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest bowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie kontrola legalności działania administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 upsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest czynność materialno – techniczna jaką jest wydanie i pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Czynność ta mieści się w działaniach administracji podlegającej ocenie Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Ustawową podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu stanowi przepis art. 77 ust.3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.). Przepis ten stanowi, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust.1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy art. 77 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Zgodnie z § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej za wydanie karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Dla określenia charakteru zaskarżonego aktu znaczenie ma także przepis § 1 ust.1 pkt 3 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz.1878 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy organ rejestrujący, działając na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu pobrał opłatę w wysokości 500 zł . Prawodawca w ust. 5 tego przepisu określił również, iż w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz co należy podkreślić - wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Zdaniem strony pobrana opłata w wysokości 500,00 zł za wydanie karty pojazdu stanowi ukryty podatek a jej wysokość wykracza poza koszty jej druku i dystrybucji. Co w opinii strony oznacza, że rozporządzenie ustalające koszt wydania karty w takiej wysokości wykracza swoim brzmieniem poza ramy delegacji ustawowej. W tym miejscu należy przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04, w którym TK orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia (w oparciu, o który to zapis została pobrana opłata za wydaną kartę pojazdu) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał ustalił, że niezgodność niniejszego rozporządzenia z ustawą polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. W opinii TK organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji celów w ustawie przemilczanych. Przedmiotowa opłata, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi daninę publiczną o charakterze podatkowym, która nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi. W związku z czym należy zatem stwierdzić, że pobrana opłata za kartę pojazdu na mocy zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. nie jest zgodna z treścią delegacji ustawowej z uwagi na fakt, że jej wysokość została zawyżona o koszty, które nie zostały wyszczególnione w przepisie ustawowym. Ten fakt został potwierdzony przez przedstawiciela Ministra Transportu i Budownictwa, który wyraził podobne stanowisko na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006r. przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie wyżej powołanej (sygn. U 6/04). Trybunał Konstytucyjny kierując się koniecznością wprowadzenia nowej regulacji w życie jak również mając na uwadze skutki finansowe jakie wywoła stwierdzenie niekonstytucyjności wskazanego przepisu ww. rozporządzenia odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 01 maja 2006r. Jak wynika z akt sprawy pojazd skarżącego został zarejestrowany w dniu 2 września 2005r. a strona przedmiotową opłatę w wysokości 500,00 zł. wniosła w dniu 25 sierpnia 2005r. Przedmiot sporu w tej sytuacji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy wobec orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. U 6/04 stwierdzającego, iż zakwestionowany przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r., którego utratę mocy obowiązującej wskazano na dzień 01 maja 2006r., mógł on stanowić podstawę do pobrania w dniu 25 sierpnia 2005r. opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł. Należy podkreślić, że Sąd działając w ramach art. 178 ust. 1 Konstytucji RP ma możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia. Korzystając z tych uprawnień Sąd stwierdza, że § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że w przypadku ww. stwierdzenia przez Sąd skutki prawne odnoszą się wyłącznie do indywidualnie rozstrzyganej sprawy natomiast w przypadku gdy TK wyda takie rozstrzygnięcie w ramach swojej funkcji skutki prawne dotyczą generalnie wszystkich. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku konieczności prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości Sądu nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego, pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucja takiej karty. Skoro więc unormowanie zawarte w treści § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003r. wykraczało poza obszar regulacji ustawowej przewidzianej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kwota uiszczona przez skarżącego powyżej 75 zł była kwota nienależnie uiszczoną. To oznacza, że organ był zobowiązany zwrócić stronie kwotę nienależnie pobraną . Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. uchylił zaskarżony akt. Na podstawie art. 152 ustawy orzekł , iż akt ten nie może być wykonany w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy