I SA/Bd 781/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz sędzia WSA Izabela Najda – Ossowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi A. W., K. J. A. s.c. na informację Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach działania Wsparcia inwestycji przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Pismem nr [...] Urząd Marszałkowski Województwa [...] w T. Departament Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego poinformował stronę, że wniosek "A." A. W., K. J. s. c. w T. o dofinansowanie projektu pn. "Uruchomienie nowoczesnej ekologicznej myjni bezdotykowej" złożony w ramach Poddziałania 5.2.1 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, złożony w dniu 01 czerwca 2010 r., został odrzucony na etapie oceny formalnej z powodu niespełnienia kryterium rejestracyjnego R.4. w postaci niewypełnienia wszystkich wymaganych do rejestracji pól wniosku. Instytucja zarządzająca podała, że wnioskodawca nie wypełnił pól A.1, A.3, A.7, B.1-B.8, C.1.1-C.1.5, E.1-E.2, H.1-H.2, I., J.4 oraz nie podpisał oświadczenia w końcowej części wniosku o dofinansowanie. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podała, że parafowała wszystkie strony wniosku o dofinansowanie jak i karty załączników, czym potwierdziła prawdziwość złożonych informacji. Zdaniem strony, podpisanie wniosku na stronie 22 zamiast na 23 nie może skutkować odrzuceniem projektu bez jego weryfikacji formalnej i merytorycznej. Zdaniem strony wniosek został sporządzony prawidłowo i podpisany na wszystkich stronach, a drobny błąd polegający na podpisaniu go w innym miejscu może zostać poprawiony w ramach uzupełnienia wniosku. Pismem z dnia [...] nr [...] Urząd Marszałkowski Województwa [...] w T. Departament Polityki Regionalnej poinformował, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony negatywnie. Instytucja zarządzająca potwierdziła, że wniosek o dofinansowanie projektu nie zawiera podpisu pod oświadczeniem, w końcowej części wniosku i tym samym Departament Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego słusznie odrzucił wniosek na etapie oceny rejestracyjnej. W opinii organu weryfikacja, czy oświadczenia w końcowej części wniosku o dofinansowanie są podpisane przez wnioskodawcę, stanowi kryterium rejestracyjne. Organ wskazał, że wykaz kryteriów rejestracyjnych stanowi załącznik do uchwały nr 21/2010 Komitetu Monitorującego z dnia 28 kwietnia 2010 r. Zgodnie natomiast z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 - Załącznik Nr 4 do Uchwały nr 16/202/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 25 lutego 2010 r., stanowi, że wniosek o dofinansowanie projektu powinien zostać podpisany przez osoby wymienione w sekcji A.3 wniosku o dofinansowanie projektu. Instytucja zarządzająca wskazała, że analiza dokumentacji projektowej pozwala stwierdzić, iż na stronie 23 wniosku o dofinansowanie projektu widnieje nie podpis, jak twierdzi wnioskodawca, lecz jedynie parafka. Organ podał, że takie same oznaczenia graficzne umieszczone są na każdej stronie wniosku o dofinansowanie projektu i w tym samym miejscu. W ocenie instytucji, domniemywać zatem należy, że umieszczone na stronie 23 wniosku znaki graficzne są parafką a nie podpisem. Rozróżnienie podpisu od tzw. parafy ma istotne znaczenie z uwagi na różną funkcję, któremu służy składanie podpisu od parafowania dokumentu. Organ podkreślił, że podpis uznawany jest za potwierdzenie, że oświadczenie pod którym jest składany podpis, jest wyrazem woli osoby oznaczającej dokument przez jej złożenie. Innymi słowy, podpis wskazuje na to, że konkretna osoba potwierdziła treść podpisywanego dokumentu i stanowi to jego definitywne oświadczenie woli. Parafa natomiast jest oznaczeniem graficznym (które podobnie jak podpis może składać się z pełnego imienia i nazwiska), które stanowi jedynie przejaw zapoznania się i akceptacji projektu oświadczenia woli. W tym zakresie instytucja powołała się na poglądy doktryny. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Departamentu Polityki Regionalnej, oświadczenia znajdujące się w końcowej części wniosku o dofinansowanie nie zostały podpisane, a tym samym kryterium rejestracyjne R.4 nie zostało spełnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. A w konsekwencji poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie zasad przeprowadzenia konkursu określonych w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013, a w szczególności w Szczegółowym opisie osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 – wersja 3.20 z dnia 28 maja 2010 r., w którym Zarząd Województwa [...] określił zasady i kryteria oceny wniosków składanych w ramach programów. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że instytucja zarządzająca błędnie uznała, iż złożony wniosek nie jest podpisany i w konsekwencji niezasadnie go odrzuciła. Podniosła, że treść i oświadczenia zawarte we wniosku zostały w całości podpisane na ostatniej stronie części J.4 "Planowane wydatki w ramach projektu", która jest ostatnim elementem wniosku przed załącznikami. Dlatego niezrozumiałym jest dla skarżącej twierdzenie instytucji zarządzającej, że podpis złożony pod wnioskiem nie stanowi podpisu pod oświadczeniem stanowiącym jego integralną część. Zdaniem strony, ustalony przez Zarząd Województwa formularz, na którym składane są wnioski nie przewiduje złożenia podpisu na stronie 23, jak twierdzi instytucja. Umieszczone na tej stronie rubryki wskazują jedynie, że należy w nich oznaczyć imię i nazwisko osoby reprezentującej wnioskodawcę oraz pieczęć wnioskodawcy. Strona ta nie stanowi nic na temat podpisu wnioskodawcy. W tej sytuacji, niezrozumiałym dla skarżącej jest, na jakiej podstawie organ oceniający wywiódł konieczność złożenia tam podpisu oraz na jakiej podstawie takie wnioski miał wywieść wnioskodawca. Ponadto skarżąca zarzuciła złą wolę organu oceniającego, który uznał, że zawarte na stronie 23 znaki indywidualizujące osoby składające wniosek nie mają charakteru podpisu. W ocenie strony, jeżeli instytucja zarządzająca stawia wymagania, co do tego, jak powinien wyglądać podpis, powinna szczegółowo określić swoje wymagania, stanowiąc np., że podpis powinien zawierać imię i nazwisko. W wypadku braku takiego wymogu, to ocena osoby podpisującej jest kluczową dla ustalenia, czy dany znak jest jej podpisem, czy też nie. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do woli wnioskodawcy. W sytuacji jednak przyjęcia powyższej argumentacji za chybioną, skarżąca zarzuciła, że organ oceniający wniosek naruszył ustalone procedury jego rozpatrzenia albowiem pominął procedurę sanacyjną dopuszczalną na etapie oceny formalnej. Zdaniem strony, instytucja zarządzająca, mając świadomość błędu wnioskodawcy, zobligowana była wezwać stronę do poprawienia wniosku. Dopiero w przypadku niedokonania poprawienia wniosku, organ miał możliwość jego odrzucenia. W przedmiotowej sprawie instytucja zarządzająca nie zastosowała trybu umożliwiającego poprawienie wniosku. W świetle powyższych uwag, skarżąca stwierdziła, że instytucja zarządzająca narzuca wnioskodawcy spełnienie wymogów formalnych, sama natomiast w kierowanych do strony pismach nie spełnia żadnych wymogów formalnych. W tym zakresie strona wskazała, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie spełniają formy, jakiej można by oczekiwać od organów administracji publicznej albowiem pozbawione są wskazania organu orzekającego, daty, podania szczegółowej podstawy prawnej, czy też prawidłowego pouczenia. Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że do skargi zostały załączone dokumenty, jakie pozostawały w posiadaniu wnioskodawcy oraz jakie udało się pozyskać z Urzędu Marszałkowskiego. Pisma kierowane do strony załączone zostały do skargi w oryginałach, natomiast wniosek o dofinansowanie został złożony jedynie w odpisie bowiem w dniu 02 września 2010 r. w Urzędzie Marszałkowskim odmówiono stronie wydania uwierzytelnionego odpisu wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego w myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa. Zaznaczyć należy, że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów, jest prawo rozumiane w szerokim znaczeniu tego słowa. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. L. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009, s. 96 i podana tam literatura). Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że zaskarżona informacja będąca przedmiotem skargi nie narusza przepisów prawa w sposób, który mógłby skutkować wyeliminowaniem aktu z obrotu prawnego. Przechodząc do tematyki spornego zagadnienia stwierdzić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej ustawą o z.p.p.r. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 z.p.p.r. podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. W myśl zaś art. 30a ust. 1 pkt 1 z.p.p.r. umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. Na podstawie art. 30a ust. 2 z.p.p.r. instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Natomiast w oparciu o ust. 3 tego artykułu pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (art. 30b ust. 1 z.p.p.r.). Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c (art. 30b ust. 4 z.p.p.r.). Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 (art. 30c ust. 2 z.p.p.r.) Uzupełnić powyższe należy o treść art. 30g z.p.p.r., z którego to wynika, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Przed przystąpieniem do omówienia spornego zagadnienia wspomnieć jeszcze wypada, że zgodnie z art. 25 pkt 1 z.p.p.r. za prawidłową realizację programu odpowiada: w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy instytucja zarządzająca zasadnie uznała, że wniosek strony o dofinansowanie nie spełnia wymogu rejestracyjnego R4 z uwagi na brak podpisu wnioskodawców na stronie 23 wniosku, pod oświadczeniem woli, osoby odpowiedzialnej za finanse w Instytucji Wnioskodawcy. W opinii skarżącej spółki formularz, na którym składane są wnioski nie przewiduje złożenia podpisu na stronie 23 a umieszczone na tej stronie rubryki wskazują jedynie, że należy w nich oznaczyć imię i nazwisko osoby reprezentującej wnioskodawcę oraz pieczęć wnioskodawcy. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż właśnie na stronie 23 jest wyraźnie zaznaczone, że należy w tym polu wpisać : • "imię i nazwisko osoby/osób reprezentujących Wnioskodawcę", • stanowisko tych osób, • oraz " podpis i pieczęć Kontrasygnata osoby odpowiedzialnej za finanse w Instytucji Wnioskodawcy". A zatem stanowisko strony, iż z treści pól nie wynikał obowiązek złożenia podpisu pod oświadczeniem jest niezasadne. Zdaniem strony oświadczenie to zostało podpisane poprzez parafowanie w prawym dolnym rogu strony 23. Ponadto podpis wnioskodawcy na ostatniej stronie wniosku w części J.4 "Planowane wydatki w ramach projektu", w opinii strony oznacza, że podpis ten odnosi się do całości wniosku , w tym również do strony 23 tj. do oświadczenia stanowiącego integralną część wniosku. Ten pogląd strony również zdaniem Sądu nie można uznać za zasadny dlatego, że identyczne znaki znajdują się na każdej stronie wniosku i są, jak sama strona przyznała, parafowaniem. Strona brak ww. podpisu uznała za "drobny błąd", który można było i należało poprawić w ramach dopuszczalnej korekty, po uprzednim wezwaniu strony do uzupełnienia wniosku. Brak działania organu w tej materii zdaniem strony jest naruszeniem procedury sanacyjnej, dopuszczalnej na etapie oceny formalnej. Strona podniosła, że organ dopiero wówczas miałby ewentualnie prawo do odrzucenia wniosku, gdyby strona nie zastosowała się do wezwania. Ten pogląd strony jest błędny, gdyż należy zgodzić się z organem, że brak podpisu stanowi kryterium rejestracyjne, zgodnie z wykazem kryteriów rejestracyjnych stanowiącym załącznik do uchwały nr 21/2010 Komitetu Monitorującego z dnia 28 kwietnia 2010 r. Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 – (Załącznik Nr 4 do Uchwały nr 16/202/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 25 lutego 2010 r.). stanowi, iż pod pojęciem "kryterium rejestracyjne R.4 " - przyjęto odpowiedź na pytanie : "Czy wszystkie pola wymagane do rejestracji wniosku są wypełnione zarówno w wersji papierowej jak i elektronicznej". Mając na uwadze fakt, że przywołane oświadczenie osoby odpowiedzialnej za finanse Wnioskodawcy ma podstawowe znaczenie dla uzyskania dofinansowania projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w Ramach Regionalnego Programu Operacyjnego należy stwierdzić, że brak tego podpisu stanowi kryterium rejestracyjne. Ponadto z ww. instrukcji wynika wprost, że wniosek o dofinansowanie projektu powinien zostać podpisany przez osoby wymienione w sekcji A.3 wniosku o dofinansowanie projektu. Strona, jak wynika z treści skargi brak podpisu osoby odpowiedzialnej za finanse uznała za "drobny błąd " który należało naprawić w ramach dozwolonej korekty. Z takim stanowiskiem także nie można się zgodzić, gdyż zgodnie z § 11 ust. 3 Trybu składania wniosków o dofinansowanie na etapie oceny formalnej dopuszczalna jest jednokrotna poprawa błędów z wyłączeniem właśnie kryteriów rejestracyjnych. Skoro mamy do czynienia z kryterium rejestracyjnym to wbrew stanowisku strony, zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Trybu składania wniosków o dofinansowanie korekta nie była możliwa. Sąd stwierdza, że z obowiązujących w tym zakresie regulacji wynika jednoznacznie, że wniosek winien być kompletny – tj. zawierać wszystkie wypełnione sekcje. Jakikolwiek brak w tym zakresie nie podlegał uzupełnieniu. Brak przedmiotowej sekcji musiał więc skutkować odrzuceniem wniosku co organ zasadnie uczynił. Nadmienić w tym miejscu wypada, że organizator konkursu ma prawo ustalić kryteria oceny projektów według własnego uznania, z uwzględnieniem ich formalistycznego charakteru. A zatem stwierdzenie przez Instytucję Zarządzającą niespełnienia przez projekt kryterium rejestracyjnego R.4. dawało jej prawo w świetle obowiązujących regulacji do odrzucenia wniosku. Ocena rejestracyjna jest skróconą oceną formalną. Polega na wstępnym sprawdzeniu kompletności i poprawności wniosku o dofinansowanie projektów i załączników oraz ustaleniu, czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku o dofinansowanie projektu pola zostały wypełnione. Wobec powyższego argumenty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy o z.p.p.r. skargę oddalić.