I SA/Bd 783/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2018r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...]. Skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od [...]. do [...]., od [...]. do [...]. oraz od [...]. do [...]. uzasadniając go niemożnością opłacenia zaległości, z powodu poniesionych strat/szkód, niskimi dochodami z gospodarstwa, jak również swoją chorobą. Decyzją z dnia [...]. Prezes KRUS odmówił Stronie umorzenia zadłużenia za ww. okresy. Wskutek rozpoznania wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...]. Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. odmawiającą umorzenia Skarżącemu należności z tytułu składek. W ocenie organu, przywołane przez Skarżącego argumenty nie dają podstaw do umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W sprawie brak jest nowych dokumentów potwierdzających zaistnienie nowych zdarzeń losowych, bądź okoliczności spowodowanych działaniem czynników niezależnych od Strony, które miałyby wpływ na pogorszenie się jej możliwości płatniczych oraz świadczących o wystąpieniu w gospodarstwie innych zdarzeń skutkujących obciążeniem finansowym, co mogłoby uzasadniać odstąpienie od regulowania należności. Organ podkreślił, że powstałe zadłużenie jest wynikiem wieloletniego zaniedbania obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników, za co Skarżący jest odpowiedzialny i nie daje podstaw by traktować go w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych rolników opłacających regularnie składki. Składki są bowiem własnym wkładem na przyszłą emeryturę i ich opłacanie jest obowiązkiem rolnika, a umorzenie należności ma negatywny wpływ na wysokość ustalonego w przyszłości świadczenia emerytalno-rentowego. Ponadto zaległości zostały zabezpieczone wpisem hipoteki do księgi wieczystej gospodarstwa, co umożliwia ich dochodzenie w przyszłości i nie można ich uznać za nieściągalne. W skardze do tut. Sądu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległych składek w całości. W uzasadnieniu skargi zarzucił organom działanie na jego niekorzyść. Stwierdził, że nie wzięto pod uwagę podnoszonych przez niego w toku postępowania okoliczności, takich jak: klęski żywiołowe (susze, wichury, ulewy), powodujące straty w gospodarstwie o wartości 10 tys. zł, szkody polegające na padnięciu nabywanego bydła o wartości znacznie wyższej, niż uwzględniona przez organ. Skarżący nie zgodził się z zarzutem organów o braku współpracy i nie przedstawianiu dowodów na potwierdzenie pogarszającej się sytuacji finansowej. Strona zarzuciła organowi zatajanie skutków wypadku drogowego, któremu uległa w 2016r., a która to okoliczność była organowi znana. Skarżący stwierdził, że organ niezasadnie domaga się od niego udokumentowania kosztów naprawy uszkodzonego ciągnika rolniczego. Ponadto, Strona zarzuciła organowi niewłaściwe postępowanie w zakresie dokonanego wpisu w hipotece nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W piśmie procesowym z dnia [...]. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 - dalej "p.p.s.a."). Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...]. Stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017r., poz. 2336 - dalej "u.s.r."), w sprawach, o których mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., a więc między innymi w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wydaje decyzje. Prezes Kasy może upoważnić do wydania takiej decyzji pracowników Kasy ( art. 36 ust. 2 zd. 1 u.s.r. ). Z art. 2 ust. 2 u.s.r. wynika natomiast, że Prezes Kasy jest organem administracji rządowej. W myśl art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 19960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. – dalej "k.p.a."), w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie regulują zasad i przebiegu postępowania o umorzenie należności z tytułu składek. Zatem skoro kwestia umorzenia stanowi indywidualną sprawę rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., to jego przepisy powinny być stosowane w przebiegu całego postępowania, w tym z mocy art. 181 k.p.a., także w postępowaniu przed organami odwoławczymi. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Do decyzji Prezesa KRUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008r., II GSK 472/07). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne różnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej. Zasadę bezstronności wyraża art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07 wskazał, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem wyartykułowana w tym przepisie reguła znajduje zastosowanie między innymi w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik centralnego organu administracji rządowej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, która następnie zostaje zaskarżona do tego samego organu, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że ze względu na bliskość pracownika wobec sprawy, nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę, a w świetle stawianych zarzutów będzie niejako "sędzią" we własnej sprawie. Skłaniałby się więc do utrzymywania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1164/10). W piśmiennictwie przyjmuje się na przykład, że pracownik, który przygotowywał projekt rozstrzygnięcia dla piastuna funkcji organu administracji załatwiającego sprawę w pierwszej instancji, co najmniej na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007/3/137). Przekładając powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że decyzja z dnia [...]. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora OR Krus C. W.. Ponadto na powyższej decyzji znajdują się imienne pieczątki i podpisy Kierownika Placówki Terenowej K. S. oraz Specjalisty B. K.. Zatem bez wątpienia powyższe osoby brały udział przy wydawaniu decyzji z dnia [...]. Na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...]. została wydana decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]., która została podpisana przez Dyrektora OR Krus P. M.. Ponadto na decyzji tej znajduje się również imienna pieczątka i podpis Kierownika Placówki Terenowej K. S. oraz Specjalisty B. K.. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brały udział osoby, które uczestniczyły w wydaniu pierwszej decyzji, tj. Kierownik Placówki Terenowej K. S. oraz Specjalista B. K.. Są to zatem pracownicy, którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu, wywołanym złożonym przez Skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Osoby te powinny, zatem na etapie postępowania odwoławczego, powstrzymać się od podejmowania dalszych czynności procesowych. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie to stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W świetle tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zapewni rzetelność oraz bezstronność orzekania w rozpoznawaniu sprawy poprzez wyłączenie od rozpoznawania sprawy pracowników biorących udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. J. Szulc Z. Pietrasik U. Wiśniewska