I SA/Bd 807/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił skarżącej umorzenia składki na fundusz emerytalno-rentowy za okres od listopada 2009r. do lipca 2010r. w kwocie [...]zł oraz odsetki za zwłokę w kwocie [...]zł. 2. Wskutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017r. W uzasadnieniu organ przedstawił stan sprawy. Odmawiając przyznania stronie wnioskowanej ulgi organ wskazał, że skarżąca pobiera świadczenie z KRUS oraz prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto wnioskodawczyni nie przedłożyła dokumentów potwierdzających jej złą sytuację finansową, zatem trudno określić sytuację materialną skarżącej. 3. W skardze do Sądu strona podniosła, że jej sytuacja finansowa jest bardzo trudna albowiem posiada własne zadłużenie, które spłaca, a postępowanie dotyczy zaległych składek męża, z którym skarżąca nie zamieszkuje od 1987r., a od 2010r. między małżonkami panuje ustrój rozdzielności majątkowej. Skarżąca wskazała, że na życie i opłaty ma ok. [...] zł i nie jest w stanie spłacać długu męża. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a.). Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. 6. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, utrzymująca w mocy decyzję o odmowie umorzenia składki na fundusz emerytalno-rentowy za okres od listopada 2009r. do lipca 2010r. w kwocie [...]zł oraz odsetki za zwłokę w kwocie [...]zł. Stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016r., poz. 277 - dalej "u.s.r."), w sprawach, o których mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., a więc między innymi w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wydaje decyzje. Prezes Kasy może upoważnić do wydania takiej decyzji pracowników Kasy ( art. 36 ust. 2 zd. 1 u.s.r. ). Z art. 2 ust. 2 u.s.r. wynika natomiast, że Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej. W myśl art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 19960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm. – dalej – "k.p.a."), w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie regulują zasad i przebiegu postępowania o umorzenie należności z tytułu składek. Zatem skoro kwestia umorzenia stanowi indywidualną sprawę rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., to jego przepisy powinny być stosowane w przebiegu całego postępowania, w tym z mocy art. 181 k.p.a., także w postępowaniu przed organami odwoławczymi. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Do decyzji Prezesa KRUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008r., II GSK 472/07). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne różnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej. Zasadę bezstronności wyraża art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07 wskazał, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem wyartykułowana w tym przepisie reguła znajduje zastosowanie między innymi w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik centralnego organu administracji rządowej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, która następnie zostaje zaskarżona do tego samego organu, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że ze względu na bliskość pracownika wobec sprawy, nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę, a w świetle stawianych zarzutów będzie niejako "sędzią" we własnej sprawie. Skłaniałby się więc do utrzymywania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1164/10). W piśmiennictwie przyjmuje się na przykład, że pracownik, który przygotowywał projekt rozstrzygnięcia dla piastuna funkcji organu administracji załatwiającego sprawę w pierwszej instancji, co najmniej na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007/3/137). 7. Przekładając powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2017r. została podpisana przez Zastępcę Kierownika Placówki Terenowej P. K.. Na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] czerwca 2017r. została wydana decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2017r., która również została podpisana przez Zastępcę Kierownika Placówki Terenowej [...]. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział osoba, która uczestniczyła w wydaniu pierwszej decyzji, tj. Zastępca Kierownika Placówki Terenowej P. K.. Jest to zatem pracownik, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu, wywołanym złożonym przez skarżącą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Osoba te powinna, zatem na etapie postępowania odwoławczego, powstrzymać się od podejmowania dalszych czynności procesowych. Wobec powyższego stwierdzić zatem należy, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie to stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W świetle tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zapewni rzetelność oraz bezstronność orzekania w rozpoznawaniu sprawy poprzez wyłączenie od rozpoznawania sprawy pracowników biorących udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji [...]