I SA/Bd 814/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) sędzia WSA Ewa Kruppik- Świetlicka Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 października 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, I SA/Bd 814/12 UZASADNIENIE Z. K. wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. wystąpił o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za okres 05/2003 – 11/2009, powołując się na swoją bardzo trudną sytuację finansową, materialną i rodzinną. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na: 1) ubezpieczenia społeczne za okresy od 05/2003 r. do 02/2006 r. oraz od 06/2006 r. do 10/2009 r. w łącznej kwocie [...] zł; 2) ubezpieczenie zdrowotne za okres od 05/2003 r. do 10/2009 r. w łącznej kwocie [...] zł; oraz 3) Fundusz Pracy za okresy od 05/2003 r. do 02/2005 r. oraz od 05/2005 r. do 10/2009 r. w łącznej kwocie [...] zł. Organ nie znalazł podstaw do ich umorzenia wobec braku zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej jako u.s.u.s. Organ podniósł, że sytuacja materialna wnioskodawcy jest trudna i uniemożliwia jednorazową spłatę długu, w konsekwencji czego wskazał, iż spełniona została tym samym przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz.1365). Organ podniósł, że mimo zaistnienia przesłanki umożliwiającej umorzenie należności, nie ma on obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy, z uwagi na możliwość skorzystania przez organ z instytucji uznania administracyjnego. Organ zaznaczył, że istnieje możliwość spłaty zaległości przez stronę w systemie ratalnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponownie powołał się na swoją trudną sytuację finansową, materialną i rodzinną. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2012 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Rozpoznając sprawę organ nie znalazł podstaw do umorzenia należności. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przywołał art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym istnieje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w sytuacjach określonych w tym przepisie, przy czym zasadniczą przesłanką uzasadniającą uwzględnienie wniosku jest stwierdzenie całkowitej nieściągalności z majątku zobowiązanego. Organ rozpatrując przedstawione przez stronę argumenty pod kątem stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, w świetle przepisów art. 28 ust. 3 powołanej ustawy zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Organ podniósł, że wprawdzie działalność nie jest już przez stronę prowadzona, jednakże jest prowadzona wobec strony egzekucja za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, który nie stwierdził jej nieskuteczności. Istnieje także możliwość prowadzenia egzekucji z rachunku bankowego, zatem nie znajduje zastosowania zarówno art. 28 ust. 3 pkt 5, jak i pkt 6 u.s.u.s., bowiem na obecnym etapie nie można też przesądzać o braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, zatem brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a ustawy. Nie toczy się też postępowanie upadłościowe, ani likwidacyjne, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki ustawowe wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2 i 4 u.s.u.s. W opinii ZUS, okoliczności sprawy nie uzasadniają również umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w myśl którego istnieje możliwość umorzenia składek pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Organ podkreślił, że ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej spoczywa na osobie wnioskującej o umorzenie, w związku z tym rozstrzygnięcie w sprawie jest uzależnione od aktywności strony postępowania administracyjnego i tego, co zostanie przez stronę udowodnione. W toku postępowania ustalono, że skarżący uzyskuje dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych w wysokości [...] zł netto. Na utrzymaniu skarżącego pozostaje bezrobotna żona z dwójką dzieci. Żona skarżącego wraz z młodszym synem przebywa u swoich rodziców, a skarżący mieszka w pokoju socjalnym wraz ze starszym synem, gdyż jego rodziny nie stać na wspólne zamieszkanie. Ustalono również, że z tytułu comiesięcznych opłat skarżący ponosi koszty w łącznej wysokości [...] zł, na które składają się: czynsz, energia elektryczna, OC samochodu, czesne za studia. Ponadto ustalono, że na zakup leków skarżący wydaje ok. [...] zł, na zakup szkieł kontaktowych ok. [...] zł, na witaminy i szczepionki dla dziecka [...] zł miesięcznie. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej skarżący podał, że posiada zaległości z tytułu nieopłaconego czynszu w wysokości ok. [...] zł wraz z odsetkami, które na mocy porozumienia spłaca po [...] zł miesięcznie. Z kolei z zeznań podatkowych za lata 2009-2011 wynika, że w 2009 r. dochód skarżącego wyniósł [...] zł, w 2010 r. - [...] zł, natomiast w 2011 r. - [...] zł i [...] zł. Ustalono też, że skarżący nie ma udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, wierzytelności, ani nieruchomości. Posiada rachunek bankowy w [...] S.A. Powstały zaś dług nie jest następstwem klęski żywiołowej. Organ wskazał, że z dokonanej analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż w przypadku skarżącego, wobec jego trudnej sytuacji finansowej, jednorazowa spłata zadłużenia nie jest możliwa, przez co konkretyzuje się przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., niemniej jednak nie można wykluczyć możliwości spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego, ustalonego w takich kwotach, aby nie stanowiły one zbyt dużego obciążenia dla budżetu domowego skarżącego. Organ zaznaczył, że nawet przy stwierdzeniu występowania którejkolwiek z wymienionych przesłanek nie ma obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy z uwagi na fakt, iż decyzja, co do umorzenia zaległości oparta jest na uznaniu administracyjnym. Zakład ma zatem jedynie możliwość, a nie obowiązek umarzania należności z tytułu składek, nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia. Organ podkreślił, że umorzenie skarżącemu zadłużenia z tytułu składek oznaczałoby rezygnację ZUS z możliwości zaspokojenia swoich roszczeń i wskazał, iż biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Z. K. zaskarżył decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2012 r. oraz decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o rozpatrzenie sprawy i ocenę, czy odmowa umorzenia należności była zasadna. Ponownie powołał się na swoją bardzo trudną sytuację finansową, majątkową, rodzinną i zdrowotną wskazując, że decyzja jest dla niego i jego rodziny krzywdząca. Skarżący powołał się na Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej gwarantującą równe traktowanie i prawo do godnego życia w państwie demokratycznym zarzucając, że poprzez podejmowane działania organ odbiera płatnikom składek prawo do godnego i normalnego życia. Skarżący zarzucił, że organ nie przeanalizował art. 28 u.s.u.s. całościowo, co jego zdaniem powoduje wadliwe rozumienie i działanie powołanego przepisu. Podniósł również, że zbyt duży nacisk położono na "dobrą windykację, której wcale nie ma". Uzasadniając to stwierdzenie skarżący podał, że egzekucja prowadzona z konta bankowego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego na zlecenie ZUS nie jest skuteczna i nie była prowadzona, bowiem wpływy na rachunek skarżącego są minimalne i nie przekraczają kwoty, która pozwoliłaby na egzekucję. Podał, że złożył w Urzędzie Skarbowym oświadczenie majątkowe, w którym wskazał, iż nie posiada żadnego majątku. Podniósł, że na skutek powyższego Naczelnik Urzędu Skarbowego nie prowadzi wobec niego skutecznej egzekucji. Wskazał, że jedynymi środkami przekazanymi do ZUS w 2012 r. była kwota z tytułu ulgi podatkowej na dziecko. Skarżący zarzucił zastosowanie przez organ art. 28 ust. 3 pkt 2 i 4 u.s.u.s., jednakże jako argumentu na jego niekorzyść. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy umorzenia nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 ww. ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z przepisu tego wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust.1 powyższego rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie ma obowiązku umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że z akt sprawy wynika, iż skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy i pobiera zasiłek dla bezrobotnych w kwocie [...] zł brutto, a od [...] czerwca 2012 r. w wysokości [...] zł (k. nr 60 akt adm.) Skarżący nie posiada innych źródeł przychodu. Żona skarżącego także posiada status bezrobotnego, bez prawa do zasiłku. Na utrzymaniu rodziców jest dwoje dzieci. Skarżący wskazał na zadłużenia, w tym z tytułu czynszu za lokal w ZGM. Jedyny majątek skarżącego to dwa samochody osobowe marki [...] rok prod. 1994 i [...] rok prod. 1995. Uwzględniając powyższą sytuację strony Zakład uznał, że w sprawie konkretyzuje się przesłanka umorzenia określona w § 3 ust. 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych), lecz w oparciu o uznanie administracyjne odmówił umorzenia należności składkowych. Organ uznał, że w sytuacji finansowej skarżącego jednorazowa spłata zadłużenia nie jest możliwa, jednak istnieje możliwość jego spłaty "w systemie ratalnym, w ratach w takiej wysokości, aby nie stanowiło to obciążenia budżetu domowego." Zdaniem Sądu w konsekwencji taki wywód oznacza, że w ocenie organu zapłata należności w ratach z tytułu składek nie pozbawiłaby skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zatem stanowisko organu w zakresie oceny występowania przesłanek umorzenia określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., jest sprzeczne. Raz Zakład twierdzi, że przesłanka ta występuje, bo opłacenie składek uniemożliwiałoby zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych, a następnie jednak organ uznaje, iż sytuacja finansowa strony jest na tyle dobra, że może ona spłacać te należności w ratach. Zdaniem Sądu, uznanie administracyjne nie oznacza, że Zakład może odmówić umorzenia należności składkowych na podstawie sprzecznej oceny materiału dowodowego. Wskazane przez skarżącego okoliczności dotyczące jego sytuacji finansowej i rodzinnej muszą być przez organ prawidłowo przeanalizowane mając na względzie, że decyzja organu nie dotyczy kwestii błahych, lecz istotnych z punktu widzenia możliwości zaspokajania przez skarżącego i jego rodzinę elementarnych potrzeb życiowych. Dopiero na podstawie prawidłowo rozpatrzonego i ocenionego materiału dowodowego, Zakład może podjąć decyzję o odmowie umorzenia należności składkowych na podstawie uznania administracyjnego (zob.: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2012r., sygn. akt I SA/Bd 238/12). Zdaniem tut. Sądu, dokonana przez organ ocena zebranego materiału dowodowego w tej części, w której stwierdza, że wystąpiła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia jest prawidłowa. Błędnie natomiast dokonano oceny sprawy z punktu widzenia zastosowania uznania administracyjnego. Organ nie może uzasadniać prawa do uznaniowego załatwienia sprawy i odmówienia umorzenia zaległości z tytułu składek tym, że istnieje możliwość spłaty zadłużenia w ratach, gdy jednocześnie z materiału dowodowego wynika, iż skarżący nie jest w stanie spłacić należności także w ramach układu ratalnego. Wobec bowiem okoliczności, że 4-osobowa rodzina utrzymuje się z zasiłku dla bezrobotnych, twierdzenie o możliwości spłaty zadłużenia w wysokości [...] zł w ratach, czyni argumentację organu dowolną. Nie można uzasadniać odmowy udzielenia ulgi – także w ramach uznania administracyjnego - argumentami, które pozostają w sprzeczności z dowodami i w oderwaniu od realiów sprawy. Sąd zauważa, że powołanie się na możliwość zastosowania instytucji rat byłoby uzasadnione, gdyby dochody były w takiej wysokości, iż po zaspokojeniu podstawowych potrzeb rodziny pozostawałaby nadwyżka. Z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia. Organ zatem odmawiając umorzenia zaległości z tytułu składek obowiązany był podać argumentację, która nie jest sprzeczna z dowodami zebranymi w sprawie. Dodać należy, że na rozprawie w dniu [...] października 2012r. skarżący wyjaśnił, iż nadwyżka wydatków nad osiąganymi dochodami z tytułu zasiłku dla bezrobotnych jest pokrywana z pomocy uzyskiwanej od teściów oraz innych osób. Sąd zauważa, że dość powszechnym zjawiskiem jest uzyskiwanie pomocy od bliskich, a w szczególności rodziców, tym bardziej, gdy wsparcie to obejmuje pokrywanie elementarnych potrzeb rodziny wnioskodawcy. Nie jest ono jednak na tyle wysokie, aby pozwoliło zapłacić zaległe składki. W tym miejscu zauważyć należy, że wyjaśnienie to koreluje z ustaleniem organu, który podał w decyzji, iż żona skarżącego wraz z młodszym synem przebywa u swoich rodziców, a skarżący mieszka w pokoju socjalnym wraz ze starszym synem, gdyż jego rodziny nie stać na wspólne zamieszkanie. Analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji wskazuje zatem, że ZUS nie wykonał należycie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogów tych decyzja organu nie spełnia, a naruszenie w tym zakresie przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. H.Adamczewska-Wasilewicz M. Łent E.Kruppik-Świetlicka