I SA/Bd 826/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi C. spółka jawna z siedzibą w T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia [...] r. Skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r., który według Spółki został złożony w ZUS Oddział w T. w dniu [...] r. W piśmie wyjaśniono, że Strona zorientowała się dopiero w dniu [...] r., że jej sprawa nie została załatwiona, gdy wpłynęły upomnienia dotyczące niezapłaconych składek w łącznej kwocie [...]zł. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. odmówił Spółce prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek od marca do maja 2020 r., wynikających z reklamacji z [...] r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że Zakład sprawdził ewidencje oraz wszystkie zasoby i ustalił, że taki wniosek nie wpłynął. W związku z brakiem zaewidencjonowanego wniosku z datą wpływu do [...] r. Zakład odmówił spółce zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy płatnik wyjaśnił, że wypełniony druk RDZ dostarczony do księgowej Spółki powinien wpłynąć do ZUS w dniu [...]. Płatnik podał, że w okresie pandemii nie było możliwości uzyskania pieczęci potwierdzającej wpływ dokumentów do ZUS. Według Spółki Zakład przeoczył wniosek, co nie powinno mieć wpływu na pozytywne załatwienie sprawy. Decyzją z [...] r. Inne utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu podał, że w ewidencji i wszystkich zasobach ZUS brak jest wniosku RDZ złożonego przez płatnika składek Centrum [...] spółka jawna, w dniu [...] r. lub w kolejnych dniach. Zatem w ocenie organu, Stronie nie przysługuje wnioskowane zwolnienie. Na powyższą decyzję Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się pozytywnego załatwienia wniosku i zwolnienia jej z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r. W ocenie Skarżącej zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374; aktualna publ. – Dz. U. z 2021 r., poz. 2095; dalej: "ustawa o COVID-19"). W szczególności został złożony wniosek o zwolnienie, o którym mowa w art. 31zp ustawy o COVID-19. Według danych Strony, wypełniony druk RDZ dostarczony do księgowej Spółki, wpłynął do dedykowanej skrzynki w ZUS w dniu [...] r. Z uwagi na okres pandemii Spółka nie mogła uzyskać potwierdzenia, że ZUS otrzymał wniosek. Spółka podniosła, że dysponuje jedynie kopią wniosku, który załączyła do akt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczenia wymaga, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd oceniając decyzję ZUS z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który nakazuje wyeliminować ją z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS, którą organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającej skarżącemu Centrum zwolnienia z opłacenia składek od marca do maja 2020 r. Podstawa odmowy zwolnienia związana była "z brakiem zaewidencjonowanego wniosku z datą wpływu do [...] r." (s. 2 zaskarżonej decyzji). Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem [...] r. i na dzień [...] r., 2) w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. i na dzień [...] r. albo 3) w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. i na dzień [...] r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., płatnik składek przekazuje do Zakładu nie później niż do dnia [...] r. Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy). W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. był brak zaewidencjonowania wniosku z datą wpływu do [...] r. Istota sporu do jakiego doszło w realiach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy występując z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., skarżące Centrum dochowało powyżej wskazanego terminu, to jest czy wniosek ten został przekazany do Zakładu do [...] r. Skarżące Centrum utrzymuje bowiem, że wniosek ten złożony został "do dedykowanej skrzynki w ZUS-ie dn. [...]"; w okresie pandemii nie było możliwości przybicia pieczęci do kopii dokumentów i nie ma potwierdzenia, że ZUS otrzymał należne dokumenty. Powyższa argumentacja nie spotyka się z akceptacją ze strony Zakładu. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że prezentowane w powyższym zakresie przez Zakład stanowisko jest niekonsekwentne i samo w sobie nie świadczy jednoznacznie o niedochowaniu przez Centrum terminu z art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji wydanej w I instancji, organ stwierdził, że wniosek z datą wpływu do [...] r. nie został zaewidencjonowany. Jak zasadnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 28 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 648/21 nie powinno budzić wątpliwości, że niezaewidencjonowanie wniosku nie jest równoznaczne z tym, że wniosek nie został do organu złożony, a co za tym idzie nie może stanowić podstawy wydania wobec strony skarżącej decyzji odmownej. Na gruncie art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19 istotne znaczenie ma wyłącznie czynność wnioskodawcy polegająca na przekazaniu wniosku do Zakładu, przez co o zachowaniu przewidzianego tam terminu nie mogą już przesądzać czynności organu, jakie podejmuje on wobec tak złożonego wniosku, w tym okoliczność jego zaewidencjonowania albo niezaewidencjonowania przez organ. Organ podnosi, że w ewidencji Zakładu i wszystkich zasobach sprawdził, czy z datą [...] r. lub późniejszą wpłynął wniosek RDZ dotyczący płatnika składek Centrum [...] sp.j., niestety nie odnaleziono żadnych wniosków. Wskazać trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, to jest dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 K.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W ocenie tut. Sądu w niniejszej sprawie organ rentowy nie wyjaśnił kto, kiedy i jakie zasoby analizował. Nie podał, dlaczego także w żaden sposób, z jakich przyczyn nie dał wiary skarżącemu Centrum, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek złożony został w kwietniu 2020 r. do skrzynki podawczej, jaka wystawiona była w ZUS. Obciążając stronę skarżącą obowiązkiem wykazania, że wniosek został złożony, organ nie wyjaśnił, czy przy procedurze składania wniosków do pojemników miała ona w ogóle możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień i z jakich przyczyn organ wyjaśnień tych nie uwzględnił. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 75 § 2 K.p.a., jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 K.p.a. stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie Zakład nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącego, nie wyjaśnił procedury składania wniosków do pojemników i sam nie wskazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącego np. do sprawy innego płatnika. Na tym etapie niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że przez pomyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości, a nie zostało wyjaśnione w jaki realny sposób skarżące Centrum miałoby wykazać, że dokumenty do pojemnika złożyło. Organ rentowy powinien przy tym uwzględnić podnoszoną przez stronę skarżącą okoliczność, że złożenie wniosku odbyć się miało za pośrednictwem osoby trzeciej (druk był przekazany księgowej). W związku z tym należało przesłuchać na tę okoliczność księgową. W sytuacji natomiast, gdyby nie było możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od przedstawicieli stronny skarżącej oświadczenia, zeznań czy przesłuchania księgowej, z której pomocy Centrum miało korzystać, co jest dość powszechnym zjawiskiem w zakresie czynności wykonywanych przez osoby sprawujące obowiązki księgowe dla płatników. Organ nie wziął też pod uwagę, że ze względu na brak potwierdzenia złożenia dokumentów do pojemnika, strona skarżąca nie miała w ogóle możliwości uzyskania potwierdzenia ich złożenia od organu. Organ nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie powyższych przepisów, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji w jakiej znalazł się również organ w dobie ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie obu decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z wykazanym naruszeniem przepisów postępowania, organ rozważy celowość odebrania od skarżącego oświadczenia o złożeniu wniosku, przesłuchania księgowej, z której pomocy skarżące Centrum skorzystało składając wniosek, a także weźmie pod uwagę, że niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ rozstrzygnie na korzyść skarżącego Centrum, stosownie do art. 81a K.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania. Ewentualnie biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn(2) ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 organ rentowy zawiadomi skarżące Centrum o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, nie wymaga wykazania braku winy strony. Choć wszedł on w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, aczkolwiek nie obowiązywał na moment wydania zaskarżonej decyzji, to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Ponadto należy zwrócić uwagę na kierunek dokonywania wykładni i stosowania przepisów ustawy o COVID-19, nakreślany w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 627/21 NSA stwierdził: "Niezależnie od powyższego w związku z tym, jak twierdzi Zakład na podstawie przeprowadzonych ustaleń, że zobowiązany deklaracje rozliczeniowe ZUS za maj 2020 r. złożył [...] r., wskazać jeszcze należy na treść art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15zrr ust. 5 ustawy COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek." Tut. Sąd podziela ww. pogląd. W niniejszej sprawie uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają bowiem na ustalenie, że wniosek nie został w imieniu Centrum złożony w terminie do skrzynki wystawionej przez organ. Mając świadomość obciążenia ZUS ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania – tut. Sąd nie przypisuje organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do strony, ani lekceważącego stosunku do wynikających z przywołanych powyżej przepisów obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia tych przepisów w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie strony skarżącej prawa otrzymania ustawowej ulgi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżące Centrum na podstawie przepisu art. 239 § 1 pkt e p.p.s.a. nie było obowiązane do uiszczenia kosztów sądowych.