I SA/Bd 828/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] Wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2020r. G. K. zwrócił się do Inne o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za marzec, kwiecień i maj 2020r. W uzasadnieniu podał, że wniosek nie został złożony w terminie, z uwagi na błędne działanie systemu informatycznego. Według skarżącego za zaistniałą sytuację odpowiedzialności nie ponosi ani on, ani Biuro Rachunkowe S. J. S.. Do wniosku o przywrócenie terminu załączony został wniosek z dnia [...] lipca 2020r. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020r. Inne odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek. Zakład wyjaśnił, że ustawa z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o COVID"), określa maksymalny termin na złożenie wniosku o zwolnienie. Przepisy nie przewidują możliwości przywrócenia tego terminu. Okoliczności uzasadniające uchybienie terminu, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia przy określaniu terminowości złożenia wniosku. Wniosek mógł być złożony skutecznie do dnia [...] czerwca 2020r. Termin ten ma charakter materialnoprawny, zatem nie mają do niego zastosowania przepisy o przywracaniu terminów, wynikające z k.p.a. W dniu [...] października 2020r. skarżący ponownie złożył do Prezesa Zakładu wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020r. W uzasadnieniu wniosku podał, że spełnia warunki do uzyskania zwolnienia, a uchybienie terminu do złożenia wniosku nie wynikało z jego winy, ale było efektem wadliwego działania systemu informatycznego. Do tego wniosku dołączył wniosek z dnia [...] czerwca 2020r. W piśmie z dnia [...] listopada 2020r. skarżący sprecyzował wniosek, wskazując, że domaga się wydania decyzji o zwolnieniu go z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. Zakład odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r. z powodu uchybienia terminu do wniesienia wniosku. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że ustawa o COVlD ustala maksymalny termin do złożenia wniosku na dzień [...] czerwca 2020r. i nie przewiduje możliwości jego przywrócenia na wniosek płatnika. Z uwagi na to, że jest to termin materialnoprawny brak jest podstaw do zastosowania uregulowań zawartych w k.p.a. dotyczących przywracania terminów. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Sądu, domagając się jej uchylenia i pozytywnego załatwienia wniosku poprzez zwolnienie go z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za wskazany okres. Skarżący zarzucił naruszenie art. 31zo ust. la i art. 31zp ust. 1 i 2 ustawy o COVID, a także naruszenie art. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998r., tj. zasady równego traktowania ubezpieczonych, co uniemożliwiło realizacją gwarantowanego w ustawie o COVID prawa do pomocy publicznej dla osób najbardziej dotkniętych epidemią. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 7 k.p.a. i nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu przedsiębiorcy. W uzasadnieniu skargi płatnik wyjaśnił, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek został wypełniony w systemie elektronicznym w dniu [...] kwietnia 2020r. Jednak z uwagi na zawieszenie systemu informatycznego wniosek ten nie został dostarczony do ZUS. Fakt ten ujawniono dopiero w lipcu 2020r., co skutkowało złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Jednak wniosek ten został rozpatrzony odmownie. W związku z tym skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za marzec, kwiecień i maj 2020r. uznając, że ustawodawca nie określił w przepisach, że nie ma podstaw do rozpatrzenia wniosku o zwolnienie złożonego po dniu [...] czerwca 2020r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o COVID"). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku, Sąd umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie. W odniesieniu do innego płatnika, lecz w identycznym stanie prawnym i tym samym, co do istotnych okoliczności, stanie faktycznym tut. Sąd w wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 504/21 w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. uchylił decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz postanowienie ZUS z dnia [...] sierpnia 2020 r. W rezultacie, oceniając decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r. z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Ponadto Sąd uznał, że zachodzą przesłanki do uchylenia, na podstawie art. 135 p.p.s.a., postanowienia wydanego przez ZUS z dnia [...] sierpnia 2020 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Zaskarżoną decyzją ZUS odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis prawa został zastosowany m.in. w związku z przepisami ustawy o COVID, która w art. 31zo ust. 1 i art. 31zp ust. 1 i 2 oraz następnych, przewiduje zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. albo 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Natomiast stosownie do art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID (obowiązującego od dnia 31 marca 2020 r.) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zachowanie tego terminu jest warunkiem skutecznego złożenia wniosku. Jest to zatem termin materialny (por. W. Baran Krzysztof (red.), Komentarz do niektórych przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Komentarz do art. 31zp [w:] Tarcza antykryzysowa 1.0 - 4.0, ustawa o dodatku solidarnościowym i inne regulacje, jako szczególne rozwiązania w prawie pracy, prawie urzędniczym i prawie ubezpieczeń społecznych związane z COVID-19. Komentarz, LEX). W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. było złożenie wniosku po terminie, czyli po dniu 30 czerwca 2020 r. Jednocześnie podkreślić należy, że w trakcie całego postępowania w sprawie skarżący podnosił, że biuro rachunkowe w systemie elektronicznym wypełniło dwa wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania należności za okres od marca do maja 2020 r., jeden dla przedsiębiorcy i drugi dla pracowników. Niedostarczenie wniosków wynikało z błędu systemu informatycznego, a nie z winy przedsiębiorcy czy biura rachunkowego. Zdaniem tut. Sądu, mając na uwadze powyższą argumentację, organ obowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy rzeczywiście nie można przypisać winy ani stronie skarżącej, ani biuru rachunkowemu. Wskazane okoliczności mające wyłączać zarówno winę skarżącego, jak i biura rachunkowego nie zostały rozważone i przeanalizowane przez organ. Na wstępie zostały przyjęte, jako nie mające znaczenia dla sprawy. Nie wiadomo zatem, czy rzeczywiście wniosek nie dotarł drogą elektroniczną z przyczyn zawinionych przez skarżącego lub biuro rachunkowe, czy też żadnemu z tych podmiotów nie można przypisać winy. Organ nie podjął żadnej nawet próby wyjaśnienia, czy ww. podmiotom można przypisać winę w braku wpływu wniosku do organu do dnia 30 czerwca 2020 r. Organ uznał bowiem, że powyższy termin (30 czerwca 2020 r.) jest terminem prawa materialnego, a zatem nieprzywracalnym. W ocenie Sądu, na tym etapie, przedwczesna była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Do podniesionej argumentacji strony, ZUS nie odniósł się, a skarżący w pismach z dnia [...] lipca 2020 r. (wniosek o przywrócenie terminu) i z dnia [...] października 2020 r. (wniosku o zwolnienie) opisał okoliczności składania wniosku. Po powzięciu informacji o niewysłaniu wniosku z powodu awarii systemu informatycznego, w dniu [...] lipca 2020 r. został złożony wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Taki stan rzeczy utwierdza w przekonaniu o konieczności wyjaśnienia przez organ powyższej kwestii. W zaskarżonej decyzji organ nie dokonał oceny powoływanych przez skarżącego okoliczności, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania, lecz odmówił jego wszczęcia. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, wytyczone są przede wszystkim przez zasady: prawdy obiektywnej, zupełności zgromadzonego materiału i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, wynikające z w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Organ ma też obowiązek wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego. Ustalenia oparte na niekompletnym materiale dowodowym nie prowadzą do prawdy materialnej, lecz pozostają z nią w sprzeczności i nie mogą służyć budowaniu prawidłowej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organ dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i niewyjaśnienie okoliczności, z powodu których wniosek został złożony po terminie. Organ nie przeprowadził postępowania w celu ustalenia, czy skarżący lub biuro rachunkowe zawiniły, czy nie w zakresie braku wpływu wniosku o zwolnienie do dnia 30 czerwca 2020 r. Tym samym naruszony został też art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie przed wydaniem decyzji organ uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co naruszył również art. 10 § 1 k.p.a. Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, umożliwiają wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1319/20). W rezultacie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia także wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od tego trzeba też zwrócić uwagę na regulację zawartą w art. 15zzr ust. 1, który został dodany do ustawy o COVID, ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 31 marca 2020 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - termin nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W przepisie tym dokonano rozróżnienia instytucji nierozpoczęcia biegu terminu oraz jego zawieszenia. Skutek jednak w przypadku obydwu instytucji jest taki sam, gdyż następuje przedłużenie danego terminu o tyle dni, o ile bieg terminu w ogóle się nie rozpoczął lub trwało jego zawieszenie (por. J. Zubrzycki (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2010, str. 372). Zauważyć przy tym należy, że stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od dnia 14 marca 2020 r. (na mocy rozporządzenia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. z 2020 r., poz. 433), zaś stan epidemii od dnia 20 marca 2020 r. (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Podkreślenia wymaga, że art. 15zzr ustawy o COVID został uchylony w dniu 16 maja 2020 r. na mocy art. 46 pkt 20 w związku z art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875 ze zm., dalej: "ustawa nowelizująca"). Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy nowelizującej terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46 (ustawy o COVID), których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie. Ponieważ ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 16 maja 2020 r., o czym stanowi jej art. 76, siódmy dzień od jej wejścia w życie to dzień 23 maja 2020 r. i dopiero dzień po nim, to jest dzień 24 maja 2020 r., jest pierwszym dniem po upływie siedmiu dni od wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zatem terminy, które się nie rozpoczęły, biegną poczynając od dnia 24 maja 2020 r. (ten dzień jest ich dniem pierwszym). Tym samym w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (łącznie 54 dni), na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy o COVID, nie rozpoczął się bieg terminu wynikającego z art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID (obowiązującego od dnia 31 marca 2020 r.). Skutkiem tego jest przedłużenie terminu do złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek (upływającego z dniem 30 czerwca 2020 r.) o okres 54 dni, co oznacza, że termin ten uległ wydłużeniu do dnia 23 sierpnia 2020 r. (licząc 54 dni od 1 lipca 2020 r.). Skoro skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w dniu 23 lipca 2020 r., to zachował termin na złożenie tego wniosku. Organ niezasadnie więc, na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania i naruszył ten przepis. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie postanowiono, gdyż skarżący na podstawie przepisu art. 239 § 1 pkt e) p.p.s.a, jest zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych.