I SA/Bd 830/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krenz- Winiecka po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. I SA/Bd 830/14 UZASADNIENIE 1. W dniu [...]2013r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych w terminie składek z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu podniosła, że ze względu na trudną sytuację finansową i rodzinną, w jakiej się znalazła, nie jest obecnie w stanie jednorazowo uregulować istniejących zaległości. 2. Decyzją z dnia [...]2013r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zadłużenia odwołując się do uznania administracyjnego. 3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała się na trudną sytuację finansową oraz zdrowotną członków jej rodziny uniemożliwiającą jej spłatę zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto oświadczyła, że ze względu na uwarunkowania środowiskowe oraz brak ofert pracy na rynku lokalnym nie ma szans na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, dzięki któremu mogłaby uzyskać dochód umożliwiający spłatę należności składkowych. Wskazała również, że sprawuje opiekę nad chorymi członkami rodziny. 4. Decyzją z dnia [...]2013r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]2013r. odmawiającą umorzenia należności składkowych. 5. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014r. uchylił powyższą decyzję wskazując, że organ nie wykazał, iż w sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że nie zachodzą podstawy do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji zdaniem Sądu organ nie wykonał należycie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto zdaniem Sądu doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. 6. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...]2014r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]2013r. odmawiającą umorzenia należności składkowych. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca wyprowadziła się z domu rodzinnego, a obecnie jej źródłem dochodu jest wynagrodzenie za pracę w wysokości [...]zł brutto. Strona figuruje jako właściciel motoroweru marki [...] , który jak wskazał skarżąca został sprzedany na części. Organ wskazał również, że jak wynika z treści korespondencji otrzymanej od Naczelnika Urzędu Skarbowego w A. zobowiązana w 2009r. wykazała stratę z pozarolniczej działalności gospodarczej w wysokości [...] zł, w roku 2010 wykazała dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej w wysokości [...]zł, natomiast w 2011r. stratę z pozarolniczej działalności gospodarczej w wysokości [...]zł. Ponadto na podstawie przedłożonego przez skarżącą zeznania podatkowego za 2012r. ustalono, że z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej poniosła stratę w wysokości [...] zł. Ustalono również, że strona posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków w wysokości [...]zł oraz wobec [...] z tytułu mandatu w wysokości [...]zł. Rozpatrując wniosek skarżącej w kontekście przepisów wynikających z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że w przypadku skarżącej brak jest podstaw do stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, gdyż z wynagrodzenia za pracę można egzekwować należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dokonując oceny wniosku skarżącej w odniesieniu do przesłanek zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. organ poddał ocenie obecną sytuację materialną skarżącej uznając, że jest ona trudna, jednakże nie spełnia kryterium ubóstwa, bowiem średniomiesięczny wykazywany przez stronę dochód kształtuje się powyżej ustalonej kwoty minimum socjalnego i wynosi [...]zł. Zakład zauważył, że w przypadku skarżącej nie stwierdzono poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Oceniając wystąpienie kolejnej przesłanki wskazanej w rozporządzeniu, tj. przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członków najbliższej rodziny, organ podniósł, że skarżąca nie wykazała i nie przedstawiła dokumenty potwierdzających, iż stan zdrowia uniemożliwia bądź w znacznym stopniu ogranicza pozyskiwanie środków pieniężnych na spłatę istniejącego zadłużenia. Nie bez znaczenia w ocenie organu pozostaje fakt, że skarżąca zawarła umowę o prace która jest źródłem stałego dochodu. Ponadto organ wziął pod uwagę również fakt posiadania przez skarżącą zobowiązań cywilno-prawnych, o umorzenie których ubiegała się bezskutecznie. Skarżąca wnioskowała także o spłatę zobowiązań kredytowych w ratach w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ podkreślił, że powyższych zobowiązań nie może cechować pierwszeństwo w zaspokojeniu przed należnościami publiczno-prawnymi jakimi są zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. 7. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie powyżej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 3 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez jego niezastosowanie i jednoczesne uznanie, iż nie zachodzi możliwość umorzenia składek przy jednoczesnym uznaniu, iż nie istnieje całkowita nieściągalność oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zgromadzenie materiału w sposób niewyczerpujący. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ nie zdołał przedstawić żadnych rzeczowych argumentów dotyczących możliwości zastosowania art. 28 ust. 3a. rozporządzenia. Za niewystarczające jest uznanie, iż w miesięcznych ratach skarżąca reguluje zobowiązania finansowe wobec innych wierzycieli, tj. zobowiązania z tytułu dostaw i usług. Wobec tego organ przekroczył granice uznania administracyjnego (które wyznacza art. 7 k.p.a., nakładający na organ administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela). Nie może także być uznane za podstawę stwierdzenie organu, że obecnie skarżąca jest zatrudniona i osiąga dochód w wysokości [...]zł. Organ uznał, iż sytuacja skarżącej jest w istocie trudna, ale nie może zostać uznana za ubóstwo. Jej niedostatek przejawia się właśnie w obowiązku spełniania zadłużenia w banku. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (nie wskazano daty orzeczenia oraz sygnatury akt) punktem odniesienia przy ocenie czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji dłużnika powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Wskazana wyżej analiza powinna odnosić się do sytuacji zdrowotnej, a w konsekwencji też do możliwości zarobkowych. Dalej skarżąca wskazała, że o ile minimum socjalne zostało prawidłowo określone, to sytuacja zdrowotna skarżącej pozostała bez wpływu na ocenę zgromadzonego materiału. Przecież niewątpliwie fakt leczenia skarżącej dodatkowo pogłębia drastyczną sytuację finansową. O ile oczywiście organ może należności umorzyć, lecz nie jest do tego zobligowany. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności co do rozstrzygnięcia. Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu. Takiego przekonania nie można wywieść z uzasadnienia decyzji. Mimo przedstawienia w uzasadnieniu powodów rozstrzygnięcia, organ w sposób lakoniczny i niepełny wskazał dlaczego nie zachodzą podstawy do zastosowania instytucji uznania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, iż jest w takiej sytuacji, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Taka sytuacja utrzymuje się mimo faktu, że podjęła pracę. Dochód jest w dużej części przeznaczany na spłatę zaległych zobowiązań kredytowych (ok. [...] zł). Jak organ niejednokrotnie podkreślał: należności publicznoprawne mają pierwszeństwo przed innymi należnościami. Jednakże organ niedostatecznie rozważył materiał sprawy, gdyż w przypadku gdyby skarżąca spłaciła długi wobec Państwa, jednocześnie zaniechała spłacania długów wobec banków (który przecież nie ma instrumentów żeby umorzyć dług) to doprowadziłoby to do sytuacji dla niej o wiele gorszej. Przecież nawet obecnie pracując i uzyskując dochód nie jest w stanie równolegle regulować tych dwóch zobowiązań. W takim wypadku (regulując zobowiązania wobec banku, wynajmując mieszkanie i prowadząc samodzielnie gospodarstwo domowe) pozostały jej dochód jest również poniżej minimum socjalnego. 8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 9. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W tak zakreślonej kognicji zaskarżona decyzja zdaniem Sądu narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. 10. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1442 ze zm.) – dalej zwana u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu (pkt 1 - 6). Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić należy, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdzie - jak słusznie zauważył Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności. Czego również nie kwestionowała strona skarżąca w złożonej skardze. W tym zakresie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznawania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014r. sygn. akt I SA/Bd 883/13 uchylił decyzje Zakładu wskazując, że organ nie wykazał, iż w sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że nie zachodzą podstawy do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. Mając jednak na uwadze , że sytuacja od momentu rozstrzygania przez Sąd w powyższym wyroku uległa zmianie tj. skarżąca podjęła pracę zasadnie organ stwierdził, że z wynagrodzenia za prace można egzekwować należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. 11. Analizując niniejszą sprawę w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podkreślić należy, iż przepis ten przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, zastosowanie ma również instytucja uznania administracyjnego. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Jak już powyżej zaznaczono, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może - ale nie musi - je umorzyć. Kontrola sądowa obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Analizując w tym kontekście sytuację strony organ stwierdził, że sytuacja skarżącej jest trudna, jednakże nie spełnia kryterium ubóstwa, bowiem jej średniomiesięczny dochód kształtuje się powyżej ustalonej kwoty minimum socjalnego i wynosi [...]zł. Zdaniem Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przeprowadził w powyższym zakresie pełnej analizy istnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne skarżącej. Organ ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że skoro skarżąca uzyskuje stały miesięczny dochód we wskazanej wysokości, to nie jest zagrożona jej egzystencja, bowiem nie spełnia kryterium ubóstwa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się jednak, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jej dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu, byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Trzeba ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., II GSK 1575/11, wyrok WSA z dnia 29 lutego 2012 r., III SA/Po 33/12). W rozpatrywanej sprawie organ takiego porównania i zestawienia nie dokonał. Kwestia ta ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej z dnia [...]2014 r. strona wskazała, że z uzyskiwanego wynagrodzenia musi zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe np. jedzenie, środki czystości, wynajęcie pokoju, media. Wskazała również na swoje zadłużenie w Urzędzie Skarbowym i Bankach, które są egzekwowane przez windykację. Zdaniem Sądu sytuacja bytowa skarżącej musi być dokładnie przeanalizowana i omówiona, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja nie dotyczy kwestii błahych, lecz o charakterze podstawowym - możliwości zaspokajania przez skarżącą elementarnych potrzeb życiowych. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). W ocenie Sądu przepisy te zostały naruszone. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.