III SA/Po 33/12

Dnia 29 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska ( spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi T. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 września 2010 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie decyzją z dnia 8 września 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił T – na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.) umorzenia należności z tytułu składek na koncie osobistym i na koncie pracowniczym – na ubezpieczenia społeczne, na Fundusz Pracy, na FGŚP wraz z odsetkami za zwłokę na dzień 22 lutego 2010 r. w łącznej kwocie 6.755,60 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca pobiera świadczenie rentowe w kwocie 923 zł brutto, z którego dokonywane są potrącenia na rzecz świadczeń alimentacyjnych w wysokości 532 zł. W lipcu i sierpniu 2010 r. na podstawie umowy zlecenia wnioskodawca uzyskał odpowiednio wynagrodzenie w kwocie 540 zł i 720 zł. Ma na utrzymaniu dzieci (7 i 6 lat), na które pobiera zasiłek rodzinny (182 zł). Pozostaje w związku nieformalnym z bezrobotną L. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostają też rodzice L otrzymujący świadczenia emerytalne w łącznej kwocie 2200 zł. Miesięczne koszty utrzymania wynoszą 720 zł i są ponoszone przez rodziców konkubiny, u których wnioskodawca mieszka. Strona reguluje 150 zł miesięcznie. Rodzice konkubiny mają zobowiązania bankowe, spłacane w ratach miesięcznych po 990 zł. T jest współwłaścicielem samochodu osobowego m-ki O z 1991 r. i nie posiada żadnych nieruchomości. Zdaniem organu nie zachodzi całkowita nieściągalność, albowiem istnieje możliwość spłaty przedmiotowego zadłużenia w drodze dobrowolnych wpłat lub poprzez układ ratalny. T nie wykazał też przesłanek wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała się na orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o stopniu niepełnosprawności z dnia 13 sierpnia 2010 r. oraz na wysokość renty pozostałej po dokonaniu wszystkich potrąceń (271 zł). Aktualny dochód z umowy zlecenia miał wynieść (po potrąceniach) 404 zł. T podniósł też, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami konkubiny. Do wniosku załączył szereg dokumentów na potwierdzenie pogorszenia się jego stanu zdrowia. Wskazał m. in., że choruje na cukrzycę, leczy się z powodów kardiologicznych (zaburzenia rytmu serca, częstoskurcz nadkomorowy) i z tej przyczyny przebywał na Oddziale Ratunkowym. Przebył też uraz ręki. Ze względu na stan zdrowia nie może pracować fizycznie. W ocenie kardiologa nie powinien też pracować w Punkcie Konsultacyjnym (umowa zlecenia), gdyż jest to praca zbyt stresująca. T wyjaśnił też, że poza synami ma jeszcze córkę z małżeństwa, na którą płaci bieżące i zaległe alimenty. Odnośnie samochodu strona wskazała też, że jest on niesprawny, bez ważnego przeglądu technicznego. Reasumując wnioskodawca podkreślił, że nie ma żadnej możliwości spłaty zadłużenia, choćby cząstkowo. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 13 października 2011r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 września 2010 r. Organ nie stwierdził przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Zakład wskazał, iż miesięczne wydatki na utrzymanie wynoszą 300 zł, a koszty leczenia (cukrzyca, napadowy częstoskurcz nadkomorowy) – 100 zł. Strona spłaca kredyt w SA w wysokości 80 zł miesięcznie. Może dokonywać spłaty zadłużenia w drodze dobrowolnych wpłat lub udzielonej ulgi bez wpływu na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T powołał argumenty dotyczące jego pogarszającej się sytuacji materialnej i zdrowotnej. Świadczenie rentowe po potrąceniu alimentów wynosi 280,07 zł netto, a z pracy konsultanta otrzymuje 380 zł netto. Cały dochód miesięczny to 660 zł. Po przekazaniu 150 zł rodzicom konkubiny na utrzymanie jego 4 osobowej rodziny pozostaje tylko 510 zł, z czego jest potrącana rata kredytu – 90 zł (kredyt zaciągnął ze względu na I Komunię św. córki ). Konkubina nie może iść do pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dziećmi. Skarżący zaś nie może podjąć normalnej pracy ze względu na problemy kardiologiczne. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. skarżący przedłożył do wglądu plik recept lekarskich, które nie zostały zrealizowane ze względu na brak środków finansowych. Okazał też decyzje Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznaniu zasiłków celowych na leki. Oświadczył, że korzysta z programu pomocy żywnościowej, a na utrzymanie czteroosobowej rodziny ma łącznie 813 zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust. 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., V SA/Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., I SA/Gd 874/08, lex nr 483118). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06 lutego 2009 r., III SA/Gl 1421/08, lex nr 484073). W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że Zakład nie działał w pełni prawidłowo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). Istotna jest również inicjatywa strony w postępowaniu administracyjnym i wykazywanie przez wnioskodawcę dowodów na poparcie jego stanowiska. T nie można w przedmiotowej sprawie postawić zarzutu bierności, aktywnie współpracował bowiem z Zakładem. Składał oświadczenie i przedstawiał dokumenty na okoliczność bardzo trudnej sytuacji majątkowej, rodzinnej oraz pogarszającego się stanu zdrowia. Organ zasadnie uznał brak w niniejszej sprawie poszczególnych przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych- dotyczących całkowitej nieściągalności spornego zobowiązania publicznoprawnego. Według Sądu nie dokonano jednak wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do podjęcia jednoznacznej oceny istnienia przesłanek wskazanych w powołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ nie przeprowadził pełnej i wnikliwej oceny sytuacji majątkowej i stanu zdrowia skarżącego (pod kątem tego, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych bądź też istnieje przewlekła choroba zobowiązanego pozbawiająca go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłatę zadłużenia). Stwierdzenie Zakładu, że strona ma możliwość spłaty zadłużenia w drodze dobrowolnych wpłat lub udzielonej ulgi bez wpływu na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych wydaje się być przedwczesnym. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu, byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok NSA z 10 października 2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183). Trzeba ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2007 r., V SA/Wa 2247/07, lex nr 484964). Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji rodzinnej zobowiązanego (obowiązków alimentacyjnych itd.), która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości. Organ I instancji ustalił generalnie w toku postępowania, iż wnioskodawca pobiera świadczenie rentowe w kwocie 923 zł brutto, z którego potrącane są alimenty – 532 zł. Na podstawie umowy zlecenia otrzymał w lipcu i w sierpniu 2011 r. 540 zł i 720 zł. Ma na utrzymaniu dwóch synów, na których otrzymuje zasiłek rodzinny w kwocie 182 zł. Pozostaje w związku nieformalnym z bezrobotną L. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostają też rodzice wymienionej pobierający emerytury w łącznej kwocie 2200 zł. Miesięczne koszty utrzymania wynoszą 720 zł i są ponoszone przez rodziców konkubiny. Strona reguluje 150 zł miesięcznie. Rodzice konkubiny mają zobowiązania bankowe. T jest współwłaścicielem samochodu osobowego O z 1991 r. W decyzji z dnia 13 października 2011 r. Zakład wskazał zaś, że miesięczne wydatki na utrzymanie strony i jej rodziny wynoszą 300 zł, a koszty leczenia (cukrzyca, napadowy częstoskurcz nadkomorowy) – 100 zł. Strona spłaca kredyt w wysokości 80 zł miesięcznie. Zdaniem Sądu organ nie dokonał więc wszechstronnego i dokładnego zbadania sytuacji majątkowej i zdrowotnej strony skarżącej, pomimo przedłożenia przez nią w toku prowadzonego postępowania szeregu dokumentów dotyczących jej leczenia, pobytów na oddziałach szpitalnych itd. Na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 13 sierpnia 2010 r. uznano T za niepełnosprawnego w stopniu umiarkowanym – na stałe (k. 58 akt adm.). Z decyzji o ustaleniu prawa do renty na dalszy okres z dnia 03 czerwca 2011 r. (k-80 akt adm.), wynika natomiast, że jest częściowo niezdolny do pracy na stałe. Powyższe dokumenty świadczą więc o tym, że stan zdrowia strony nie ulegnie poprawie. Zakład zaś nie dokonał analizy tej okoliczności pod względem możliwości zarobkowych T w przyszłości, biorąc też pod uwagę jego wiek. Nie wyjaśnił także, czy z powodu rozpoznanych chorób strona ma dalsze szanse zatrudnienia w charakterze konsultanta na podstawie umowy zlecenia, bądź podjęcia innej pracy. Należało ponadto ustalić ostatecznie, czy skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe tylko z konkubiną i synami (jak twierdził we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), czy również z jej rodzicami. Należało też określić szczegółowo dochód wszystkich osób żyjących we wspólnym gospodarstwie, w tym również w przeliczeniu na jedną osobę. Obowiązkiem organu było ponadto wskazanie wszystkich ponoszonych wydatków – na stałe koszty utrzymania oraz na żywność, środki czystości, odzież, kształcenie dzieci itd. Przy ocenie zdolności finansowej strony należało też zbadać, jaka jest wysokość zaległych alimentów oraz do kiedy zobowiązany ma je spłacać, co jest istotne dla zanalizowania rokowań dotyczących możliwości uiszczenia spornego długu w szerszej perspektywie czasowej. Uzasadnienie decyzji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 kpa i nie naruszać zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. W szczególności winno zawierać pełne przedstawienie stanowiska organu, również w zakresie potencjalnej możliwości uiszczenia spornego długu w przyszłości. W ocenie Sądu organ za dużą rolę przypisał też składnikowi majątkowemu w postaci samochodu marki O z 1991 r., który jest niesprawny technicznie. Zbyt lakoniczne tezy i arbitralne stwierdzenia organu naruszały przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, gdyż nie poczyniono w uzasadnieniach decyzji pełnych ustaleń w zakresie dochodów i wydatków oraz stanu zdrowia strony skarżącej, umożliwiających dokonanie wszechstronnej i wyczerpującej oceny jej możliwości zarobkowych i płatniczych. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych uwzględni powyższe rozważania i uwagi Sądu. Przede wszystkim wezwie stronę o dodatkowe wyjaśnienia celem ustalenia okoliczności wskazanych wyżej oraz dodatkowo realnych kosztów leczenia (plik niezrealizowanych recept okazano na rozprawie) i rozstrzygnięcia kwestii korzystania z pomocy społecznej bądź innej (np. żywnościowej). Zakład rozważy jednocześnie, czy nie jest konieczne przeprowadzenie dowodu z zeznań T w charakterze strony. Dopiero bowiem wnikliwe ustalenie rzeczywistej sytuacji majątkowej, zdrowotnej skarżącego (jego rodziny) umożliwi organowi podjęcie odpowiedniej decyzji (nie narażającej się na zarzut dowolności) w przedmiocie wniosku strony o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd postanowił w oparciu o art. 152 powołanej ustawy – jak w punkcie II orzeczenia.