I SA/Bd 856/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Pietrasik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 09 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę I SA/Bd 856/10 UZASADNIENIE We wniosku o umorzenie zaległości z tytuł składek zobowiązany podał, że fakt rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej zgłosił zarówno do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak i Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, albowiem był też właścicielem gospodarstwa rolnego. Z uwagi na chorobę żony w [...]r. i konieczność sprawowania opieki nad czwórką dzieci zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej i zajął się prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Dodał, że gdyby wiedział, iż ciążył na nim obowiązek opłacania składek do ZUS, nie podjąłby się prowadzenia działalności gospodarczej. Wyrokiem z dnia 26 maja 2009r., sygn. akt I SA/Bd 235/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...]., którą Zakład odmówił wnioskodawcy umorzenia należności w kwocie [...]. Sąd wskazał na naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 107 § 3 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwany dalej k.p.a.) z uwagi na brak właściwego uzasadnienia decyzji oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu braków w materiale dowodowym. W wyniku wykonania wyroku Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]. uchylił decyzję z dnia [...]. w części dotyczącej wysokości zobowiązań ZUS z uwagi na przedawnienie składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz Fundusz Pracy za miesiące styczeń i luty 1999r. i utrzymał w mocy wskazaną decyzję w części dotyczącej umorzenia należności składowych. Aktualną wysokość zobowiązania skarżącego wobec ZUS określono na kwotę [...] zł. W ocenie organu, w sprawie nie zaistniała podstawowa przesłanka umorzenia należności z tytułu składek, tj. całkowita nieściągalność określona w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r. Nr 11, poz.74 ze zm.; zwana dalej u.s.u.s.). Organ nie dopatrzył się także okoliczności uzasadniających umorzenie należności w oparciu o art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. Sprawa ponownie zawisła przez WSA w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2010r., sygn. akt I SA/Bd 40/10, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał za dowolny, z uwagi na wysokość zaległości, wniosek organów, że stan majątkowy skarżącego w rozpoznanej sprawie nie spełniał przesłanki ważnego interesu zobowiązanego w rozumieniu art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. W ocenie Sądu w sprawie nie tylko zaistniała przesłanka wskazana w tym artykule, ale również przesłanka z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Sąd podkreślił, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organy miała charakter dowolnej, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Natomiast w części dotyczącej uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na przedawnienie należności z tytułu składek Sąd uznał rozstrzygniecie organu za prawidłowe. Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił własną decyzję z dnia [...]. w części dotyczącej wysokości zobowiązań ZUS z uwagi na przedawnienie składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz Fundusz Pracy za miesiące styczeń i luty 1999r. i utrzymał w mocy wskazaną decyzję w części dotyczącej umorzenia należności składowych. Organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdził, że w sprawie nadal nie zaistniały ustawowe przesłanki przemawiające jednoznacznie za umorzeniem należności ZUS. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę, w której opisała stan majątkowy i finansowy rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) uchyla decyzję, kiedy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie ocena zaskarżonej decyzji nie może opierać się na zasadach słuszności lub współżycia społecznego. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności. Mając zatem na względzie wskazane przesłanki oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazana ustawa w treści powołanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Na podstawie ust. 3a omawianego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ust. 3a sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W przedmiotowej sprawie WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 24 lutego 2010r., sygn. akt I SA/Bd 40/10 przesądził, że zaistniała przesłanka wskazana w art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. oraz § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Na stronie 7 uzasadnienia Sąd skonstatował: "Mając (...) na uwadze (...), iż zaległość skarżącego wynosi obecnie [...] zł Sąd uznał za dowolny wniosek organów, iż stan majątkowy skarżącego w rozpoznanej sprawie nie spełnia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s.. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie tylko zaistniała przesłanka wskazana w art. 28 ust, 3a cyt. ustawy ale również przesłanka z § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy miała charakter dowolnej co stanowi naruszenie art. 7, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który miał wpływ na wynika sprawy. Powyższa ocena dokonana przez Sąd nie oznacza, iż organ ponownie rozpatrując sprawę umorzy zaległości skarżącego. Jak już wskazano powyżej decyzje w przedmiocie umarzania zaległości wydawane są w oparciu o uznanie administracyjne co oznacza, iż nawet stwierdzenie istnienia przesłanek nie obliguje organ do pozytywnego rozstrzygnięcia." Nie ulega zatem wątpliwości, że organowi pozostawiono jedynie możliwość podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu, bądź nie, należności składkowych w ramach uznania administracyjnego. Wobec tego, zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, zbędnym było prowadzenie przez organ dalszego postępowania dowodowego zmierzającego do udowodnienia braku ustawowych przesłanek do umorzenia należności ZUS. W ocenie Sądu, należy przyjąć, że organ wydając rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie, de facto skorzystał z instytucji uznania administracyjnego i pomimo zaistnienia przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. oraz § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia (o czym była już mowa powyżej) odmówił umorzenia należności ZUS. Instytucja uznania administracyjnego polega na tym, że nawet w przypadku zaistnienia ustawowej przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, Zakład ma jedynie możliwość, a nie obowiązek ich umorzenia. Przyznana organom, w takim zakresie, swoboda w rozstrzygnięciu nie oznacza jednak dowolności. Decyzje wydane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają kontroli sądowej, która sprowadza się, po pierwsze do oceny, czy organ administracyjny dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz po drugie czy nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie jest natomiast władny wkraczać w sferę samego uznania. Podkreślić należy, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Na marginesie już tylko Sąd wskazuje, że organ, wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, naruszył art. 153 p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże takie działanie organu pozostało to bez wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.