I SA/Bd 934/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz- Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019r. sprawy ze skargi B.S.A. w likwidacji w B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz B.S.A. w likwidacji w B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3. nakazuje zwrócić B.S.A. w likwidacji w B. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku B. ji w B. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Tytuł wykonawczy obejmował należności z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych za 2008 r. w kwocie należności głównej [...] zł oraz odsetki za zwłokę na dzień wystawienia tytułu wykonawczego w kwocie [...]zł. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B. zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] dokonał zajęcia rachunku bankowego Spółki w Banku [...]. Zawiadomienie o tym zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono Spółce w dniu [...] sierpnia 2017 r., natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności doręczono je w dniu [...] sierpnia 2017 r. (za pośrednictwem systemu Ognivo). W odpowiedzi na zajęcie bank poinformował o braku środków na rachunku bankowym Spółki. W toku postępowania egzekucyjnego powstały koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł, na które złożyły się opłata manipulacyjna w kwocie [...]zł oraz koszty z tytułu zajęcia rachunku bankowego w kwocie [...]zł. Zaległości objęte powołanym wyżej tytułem wykonawczym zostały ostatecznie uregulowane przez Spółkę w dniu [...] lipca 2018 r. W ślad za tym organ egzekucyjny skierował do Banku [...] zawiadomienie o uchyleniu zajęcia. W dniu [...] sierpnia 2018 r. na wniosek Spółki organ egzekucyjny działając na podstawie art. 64c § 6a pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) – dalej: p.e.a. –zawiadomił o wysokości należnych kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w stosunku do Spółki na podstawie wskazanego na wstępie tytułu wykonawczego w łącznej wysokości [...] zł. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B. ustalił na podstawie art. 64c § 7 p.e.a. wysokość należnych kosztów egzekucyjnych we wskazanej wyżej kwocie. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez B. ji zażaleniem z dnia [...] września 2018 r. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że koszty egzekucyjne zostały ustalone z naruszeniem przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 p.e.a. w sposób i w zakresie, w którym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt SK 31/14 uznał te regulacje za niekonstytucyjne. W ocenie strony w zaskarżonym postanowieniu naruszenie przepisów prawa doprowadziło do obciążenia Spółki opłatą egzekucyjną i manipulacyjną, której wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu jego pracy przy egzekwowaniu należności objętych tytułem wykonawczym w niniejszej sprawie. W postanowieniu organ egzekucyjny wskazał jedynie na wysokość kosztów obciążających zobowiązanego oraz podstawę prawną, na której oparto wyliczenie tych kwot. Nie przeprowadzono natomiast analizy zasadności obciążenia Spółki tak wysokimi kosztami zajęcia rachunku bankowego. W szczególności zaś nie ocenił podjętych działań w świetle całości stanu faktycznego sprawy oraz w kontekście oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. Ponadto Spółka nawiązując do stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku wskazała, że jeśli wziąć pod uwagę ocenę nakładu pracy organu egzekucyjnego, jej nieskomplikowany charakter, to rodzi się uzasadniona wątpliwość, czy określone w sprawie koszty egzekucyjne przystają do wzorców konstytucyjnych z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Skarżąca zarzuciła także, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B. w żaden sposób nie odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem stopnia skomplikowania czynności organu i związanego z nimi nakładu pracy przy egzekwowaniu należności. Spółka podniosłą także, iż organ nie odniósł się do kwestii ukształtowania wysokości i zasad pobierania kosztów egzekucyjnych w taki sposób, aby zapewniając przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, zachować racjonalną zależność między wysokością opłat a czynnościami organów, z którymi opłaty są związane i nie doprowadzać do sytuacji, gdy koszty egzekucyjne sprowadzają się do swoistej kary. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia i postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu egzekucyjnego co do poprawności ustalenia kosztów egzekucyjnych w sprawie w przyjętej przez ten organ wysokości. Odnosząc się do skutków związanych z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14 wskazał, iż jego następstwem jest zobowiązanie ustawodawcy do uchwalenia przepisów usuwających niekonstytucyjną lukę prawną. Wyrok ten nie powoduje utraty mocy obowiązującej art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 p.e.a., które nadal stanowią element obowiązującego porządku prawnego. Brak zmian legislacyjnych uzasadnia w ocenie organu określenie kosztów egzekucyjnych na podstawie obowiązujących przepisów. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Spółka wniosła do tutejszego Sądu skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 7 Konstytucji RP nakazującego organowi działanie na podstawie i w granicach prawa; - art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - art. 64c § 1 pkt 4 i 64 § 6 p.e.a. poprzez ustalenie kosztów egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej w rażącej wysokości bez wykazania, jakie konkretnie koszty – wydatki egzekucyjne miały wpływ na powstanie kosztów w ustalonej wysokości, a tym samym zastosowanie przedmiotowego przepisu bez uwzględnienia, opublikowanego w dniu 16 sierpnia 2016 r., wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14; - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia, w szczególności ustalenia czy określone przez organ koszty egzekucyjne wynikające z przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego pozostają w związku ze świadczeniami organu egzekucyjnego w toku tego postępowania; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności przez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie w decyzji słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B. zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] dokonał zajęcia rachunku bankowego Spółki w Banku [...] przy czym bank w odpowiedzi na zajęcie poinformował o braku środków na rachunku bankowym Spółki. Jednocześnie w organy obu instancji podstawy do powstania kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł upatrują w przepisach art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 p.e.a. Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 p.e.a., organ egzekucyjny w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 (pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego, zajęcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego i zajęcie wynagrodzenia za pracę) wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Zgodnie natomiast z art. 64 § 6 p.e.a., organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie mają wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazanego wyroku (pkt 4.3 uzasadnienia) wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Swoboda ustawodawcy, jak wyjaśnił Trybunał, określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za których podjęcie opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te, nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym staję się więc obciążeniem podatkowym. Regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. W pkt 5 uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił skutki tego wyroku i wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował zatem z porządku prawnego przepisów art. 64 § 1 pkt 4 p.e.a. i art. 64 § 6 p.e.a. w całości. W konsekwencji, co do zasady istnieje nadal podstawa prawna do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 p.e.a., z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Wyrok ten zmienił jednakże normatywną treść tych przepisów, derogując je w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Dopóki zatem ustawodawca w uwzględnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, opłaty manipulacyjnej i wysokości innych opłat egzekucyjnych, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie można zatem podzielić stanowiska organu, że skoro Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o utracie mocy obowiązującej wskazanych przepisów, do czasu interwencji ustawodawcy organ ma obowiązek orzekać zgodnie z regulacjami określonymi w ustawie egzekucyjnej. Bezczynność ustawodawcy nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym orzeczenia opartego na niekonstytucyjnej podstawie prawnej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje, został ogłoszony i opublikowany. Zawarte w jego uzasadnieniu wywody nakazują kierować się przy stosowaniu przepisów uznanych za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej, tymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które Trybunał powołał jako wzorzec konstytucyjności. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że opłata egzekucyjna w określonej wysokości może być pobrana wyłącznie może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych (por. wyrok NSA z dnia10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA), http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny podziela w związku z tym wyrażone w orzecznictwie tego Sądu zapatrywanie, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności, skoro bowiem przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych, to dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności dopóty nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wyskości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 p.e.a." (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, publ.: CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to aprobuje. W ocenie Sądu nie jest trafny pogląd zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu, że w istocie rzeczy naliczanie opłat egzekucyjnych jest możliwe bez względu na skuteczność egzekucji, ponieważ przeczy przedstawionym wyżej poglądom prawnym wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się do okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że jakkolwiek organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zawiadamiając o tym zobowiązanego, to na przeszkodzie realizacji tego zajęcia – zgodnie z zawiadomieniem banku – stanął brak środków na rachunku. Zatem uwzględniając wcześniejsze rozważania, zdaniem Sądu, w sprawie organ egzekucyjny wyliczył kwotę kosztów egzekucyjnych w oderwaniu od istoty zryczałtowanego wynagrodzenia za podejmowane czynności. Skoro w istocie rzeczy nie było "egzekwowanych należności", o jakich mowa tak w art. 64 § 1 pkt 4 jak i w art. 64 § 6 p.e.a., to nie było zgodności z prawem, w tym z Konstytucją RP, naliczanie i w konsekwencji obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, o jakich mowa w zaskarżonym postanowieniu. Sąd uwzględnił przy tym okoliczność, że na koszty egzekucyjne oprócz wskazanych opłat (za czynności egzekucyjne oraz manipulacyjną) składają się wydatki faktycznie poniesione (art. 64b § 1 p.e.a.), które nie są katalogiem zamkniętym, co oznacza, że powyższe rozumienie zastosowanych przepisów prawa, ostatecznie chroni też organ egzekucyjny. Uwzględniając powyższe w przyjmując okoliczności stanu faktycznym zaistniałe w rozpoznawanej sprawie, organ nie miał podstaw prawnych do naliczenia opłat, o jakich mowa w zaskarżonym postanowieniu. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U., poz. 1800 ze zm.). L. Kleczkowski M. Łent T. Wójcik