I SA/Bd 968/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Chowańska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Pismem z dnia 24 lutego 2012r. skarżąca Z. K. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek. Uzasadniając wniosek powołała się na bardzo ciężką chorobę męża oraz swoje zaniedbania w prowadzeniu sklepu spowodowane stresem, co spowodowało trudności finansowe i zaległości. Podała, że utrzymuje się wraz z mężem z niewielkich emerytur, z których znaczną część przeznacza na swoje i męża leki oraz środki higieny. Dodała, że nie posiada oszczędności oraz cennych ruchomości które można byłoby przeznaczyć na spłatę zobowiązań. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek z powodu niespełnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności wynikających z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), tj. nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności oraz z uwagi na brak podstaw do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy systemowej tj. ze względu na szczególnie trudną sytuację życiową wnioskodawcy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała na swoją sytuację majątkową. Stwierdziła, że emerytury, które otrzymuje wspólnie z małżonkiem nie są wygórowane jak na lata pracy i wiek, a wydatki na utrzymanie i życie są coraz wyższe. Podniosła, że ZUS po 8 latach upomniał się o zapłatę składek. Jednocześnie wskazała, że wobec jej majątku prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Zakład decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Uzasadniając rozstrzygnięcie Zakład przywołał regulacje pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ ponownie rozpatrując wniosek pod kątem konkretyzacji zasadniczej przesłanki uzasadniającej umorzenie, tj. stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, w świetle przepisu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., uznał, że w przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie zachodzi ponieważ aktualnie wobec majątku wnioskodawczyni nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ponadto nie stwierdzono w sposób oczywisty w kontekście treści art. 28 ust. 3 pkt. 6 ustawy o S.U.S., że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ właściwy w sprawie organ egzekucyjny nie przyjął za słuszne umorzenie postępowania. Zakład podał, że na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ wskazał, że na podstawie tego przepisu w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), należności z tytułu składek mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Podkreślono, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na ważny interes zobowiązanego do ich opłacenia jedynie w wyjątkowej sytuacji, w szczególności w przypadku ubóstwa osoby zobowiązanej do uregulowania należności, której sytuacja majątkowa i konieczność jednoczesnej spłaty zadłużenia zagraża dalszej egzystencji poprzez nie zapewnienie minimum socjalnego. W tym kontekście organ przedstawił sytuację materialną i rodzinną skarżącej. Podał, że skarżąca ma 70 lat, jest mężatką, pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1.354,33 zł brutto. Nie posiada majątku ruchomego o znacznej wartości handlowej, jak również nieruchomości. Poza zadłużeniem na rzecz ZUS strona nie ma innych zobowiązań publicznoprawnych i cywilnoprawnych. Mąż otrzymuje emeryturę z KRUS w kwocie 968,48 zł. Koszty utrzymania domu wynoszą: energia elektryczna - 100,00 zł, gaz -50,00 zł, woda + ścieki 100,00 zł, telefon- 100 zł, poza tym skarżąca wraz z mężem partycypuje w kosztach zakupu opału w kwocie ok. 1.500,00 zł rocznie, czyli miesięcznie ok. 125 zł. W konsekwencji w ocenie organu łącznie ponoszone przez stronę i męża koszty utrzymania domu miesięcznie wynoszą 475 zł. Środki higieniczne i czystości dla męża to kwota ok. 100 zł miesięcznie. Strona nie korzysta z finansowego wsparcia gminnego ośrodka pomocy społecznej. Organ podał, że z treści kwestionariusza o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 25.02.2012r. wynika, że koszty leczenie i zakup środków czystości wynoszą miesięcznie ok. 350 zł. Jednocześnie w przedmiotowym kwestionariuszu skarżąca wskazała, że choroba męża i opieka nad nim, doprowadziła do zmniejszonej kontroli nad prowadzeniem sklepu, który zaczął przynosić straty. W końcowej części kwestionariusza wskazała, że ma problemy ze wzrokiem i z poruszaniem się (żylaki nóg). Podsumowując organ stwierdził, że wydatki na utrzymanie domu i leczenie to kwota ok. 825 zł miesięcznie. Zakład podał, że na podstawie posiadanych danych ustalił, że strona pobiera emeryturę w wysokości 1.140,44 zł netto/m-c. Z kolei mąż otrzymuje emeryturę w wysokości 968,48 zł/m-c. Tym samym łączny dochód netto rodziny wynosi 2.108,92 zł, czyli na osobę przypada 1.054,46 zł. W związku z powyższymi ustaleniami po odliczeniu podstawowych wydatków na dom i leki męża - 825 zł pozostaje na życie kwota 1.283,92 zł/m-c. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż w rodzinie występuje zjawisko ubóstwa, a co za tym idzie że sytuacja materialna skarżącej jest na tyle trudna aby spłata zadłużenia zagrażała dalszej egzystencji. Zakład podniósł ponadto, że wnioskodawczyni zamieszkuje z zięciem, który pokrywa część kosztów utrzymania domu, a którego dochodów strona nie ujawniła i w trakcie postępowania. Odnosząc się do problemów zdrowotnych skarżącej i jej męża należy organ powołał się na § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na przewlekłą chorobę pozbawiającą go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności, nie jest w stanie spłacić zobowiązań wobec ZUS. W ocenie organu taka sytuacja jednak nie ma miejsca, gdyż zarówno wnioskodawczyni jak i jej mąż otrzymuje stały dochód w postaci świadczenia emerytalnego, zatem stan zdrowia nie ma wpływu na wysokość osiąganego dochodu. W konsekwencji w ocenie organu natychmiastowa rezygnacja przez ZUS z należności nie znajduje uzasadnienia. Zakład wskazał, że w przypadku wnioskodawczyni istnieje możliwość zastosowania ulgi w spłacie należności w postaci układu ratalnego. Reasumując organ stwierdził, że nie stwierdzono ustawowych przesłanek przemawiających jednoznacznie za koniecznością umorzenia należności ZUS w oparciu o dyspozycję art. 28 ust. 3 oraz 3a ustawy systemowej. W skardze do Sądu Administracyjnego strona podała, że razem z mężem są osobami starszymi i schorowanymi. We wniosku przedstawiła sytuację materialną oraz zdrowotną swojej rodziny, opisała wydatki na leki i środki czystości. Strona nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że nie żyje w ubóstwie. Podniosła przy tym, że zaistniała sytuacja nie wynikła z jej winy, a Zakład upomniał się o zaległości po ośmiu latach w czasie których narosły od nich odsetki. Zasugerowała, że wynika to z niekompetencji lub celowego działania ZUS. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działania administracji publicznej pod kątem zgodności tych działań z prawem. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, co oznacza, że skarga podlega oddaleniu. Istotą sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy zasadnie odmówiły stronie umorzenia należności z tytułu składek, uznając, iż strona nie spełnia przesłanek pozwalających na ich umorzenie. Rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte zostało na podstawie art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej u.s.u.s. (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę : • ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek • oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm. ), postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Rola Sądu administracyjnego w przypadku kontroli decyzji uznaniowych jest ograniczona. W istocie sprowadza się do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001 roku, I SA/Ka 498/00, PP z 2001 r. Nr 45, s. 14; jak również Ordynacja podatkowa 2005 r. Komentarz Mastalski ,B. Adamiak, Wrocław 2005, s. 308.) Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. To oznacza, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał, będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Wracając do przedmiotowej sprawy należy zaznaczyć, że w jej stanie faktycznym nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, co wynika z faktu, że w stosunku do strony nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, co oznacza, ze zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ egzekucyjny nie stwierdził brak majątku, z którego można by było przeprowadzić egzekucję. Przepis art. 28 ust. 3 a stwarza możliwość umorzenia należności pomimo nie stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes podatnika. Kwestie te reguluje ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, które zostało wydane w oparciu o przepis art. 28 ust. 3 b cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rozporządzenie to pozwala organom rentowym na umorzenie należności, w sytuacji gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie spłacić zadłużenia ponieważ ten fakt pociągnął by za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytuły składek pozbawia zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia) czy przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia). Zatem treść przepisu § 3 ust. 1 należy odnieść do konkretnej sytuacji, tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny. Z treści tego przepisu wynika, że ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną obciąża zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II GSK 321/ 07). Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Przyznana organom swoboda w rozstrzygnięciu nie oznacza jednak dowolności. Decyzje z zakresu uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej. Kontrola ta sprowadza się, po pierwsze do oceny, czy organ administracyjny dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz po drugie czy nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie jest natomiast władny wkraczać w sferę samego uznania. W celu ustalenia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, Sąd bada czy w jego toku organy zachowały rządzące nim i określone kodeksie postępowania administracyjnego zasady. Przede wszystkim zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie niezbędne działania dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy rentowe, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organy zgodnie z zacytowanymi przepisami w sposób wnikliwy ustaliły sytuację finansową i rodzinną strony. Jak wynika z akt sprawy skarżąca ma 70 lat, jest mężatką sama pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.354,33 zł. Nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomości. Poza zadłużeniem w ZUS nie posiada innych zadłużeń. Mąż skarżącej otrzymuje emeryturę z KRUS w kwocie 968,48 zł. Koszty utrzymania domu i koszty leczenia zamykają się w kwocie 825,00 zł. ZUS wskazał, że na życie pozostaje 1.283,92 zł. Organ podał, że skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej. Organ w oparciu o powyższe dane wskazał, że w tej rodzinie nie występuje zjawisko ubóstwa. Dodatkowo organ podał, że skarżąca wraz z mężem zamieszkuje w domu zięcia, którego dochodów skarżąca nie ujawniła. Reasumując organ stwierdził, że sytuacja materialna strony i jej męża nie jest na tyle trudna aby spłata zaległości zagrażała dalszej egzystencji rodziny, co oznaczało, ze skarżąca nie wypełniła przesłanek umożliwiających umorzenie zaległych składek. Z takim stanowiskiem organu, wbrew zarzutom skargi, należy się zgodzić, gdyż strona skarżąca wraz z mężem otrzymują stałe świadczenia emerytalne. Łącznie dochód netto rodziny wynosi 2.108,92 zł. Wobec majątku strony aktualnie nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, co oznacza, że nie stwierdzono bezskuteczności egzekucji. Należy jednak pamiętać, że zadłużenie strony wynika z faktu nieregulowania obowiązkowych składek na rzecz ZUS – u, z czasu prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej. Sąd stwierdza, że wydanej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego ani procesowego. A zatem nie było podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Na marginesie należy wskazać, że rozstrzygnięcie organu rentowego w sprawie umorzenia zadłużenia nie ma powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, że przy zmianie sytuacji strony, taki wniosek można ponowić. Na zakończenie należy jeszcze raz podkreślić, że Sąd nie może zastępować organu, przy podejmowaniu decyzji. Zgodnie z wolą Ustawodawcy organ sam decyduje w ramach uznania administracyjnego i może odmówić zastosowania ulgi nawet wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki pozwalające na umorzenie. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu strona nie wykazała, że spełnia przesłanki, o których mowa w ustawie jak i w cytowanym rozporządzeniu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. E. Kruppik – Świetlicka U. Wiśniewska H. Adamczewska – Wasilewicz