I SAB/Bd 2/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr) Sędziowie: sędzia WSA Teresa Liwacz sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 01 grudnia 2010r. sprawy ze skargi T. A. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie nieustalenia wysokości podatku od nieruchomości za lata 2006-2010 postanawia odrzucić skargę I SAB/Bd 2/10 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] T. A. złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. polegające na niewydaniu decyzji określającej podatek od nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] za lata 2006-2010. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powyższą skargę, stosownie do art. 54 § 1 w związku z art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), przekazał organowi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Pismami z dnia 6 i 23 września 2010r. Sąd zwrócił się do samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o udzielenie informacji, czy skarżący występował do tego organu, jako organu wyższego stopnia z ponagleniem przewidzianym w art. 141 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; zwana dalej O.p.) w zakresie objęty przedmiotową skargą. W odpowiedzi Kolegium nadesłało m.in. kserokopię postanowienia z dnia [...], którym uznało za nieuzasadnione, wniesione przez T. A., ponaglenie w sprawie niezałatwienia w terminie sprawy w zakresie postępowania podatkowego dotyczącego podatku od przedmiotowej nieruchomości za lata 2006-2009r. (k. 61 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach od 1-4 tego przepisu. Postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4, do których odwołuje się pkt 8 mówią o określonych prawnych formach działania składających się na "działalność administracji publicznej" zaskarżalną do sądu administracyjnego. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu jest dopuszczalne w zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych, a zatem po skorzystaniu przez stronę z tego instrumentu zwalczania uchybień organów, na etapie procedowania przed tymi organami, możliwe jest skuteczne - o ile spełnione zostaną inne wymogi formalne - wniesienie skargi do sądu administracyjnego i rozpoczęcie toku postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do art. 53 § 1 ustawy p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2). Zgodnie z treścią art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej w przypadku bezczynności organu w postępowaniu podatkowym stronie służy środek wymuszający załatwienie sprawy, który przez prawodawcę określony został jako "ponaglenie". Środek ten doktryna i orzecznictwo traktuje jako szczególny środek zaskarżenia, albowiem jego konsekwencją jest konieczność zajęcia przez organ wyższej instancji stanowiska w kwestii wytkniętej bezczynności (por.: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, UNlMEX Wrocław 2004 r., str. 542, a także postanowienie NSA z 14 lutego 2006r. I FSK 588/05, LEX nr 193106). Ponaglenie winno być załatwione, stosownie do art. 139 § 2 Ordynacji podatkowej, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od daty jego wniesienia. Przewidziany art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej szczególny środek zaskarżenia per analogiam można i należy traktować za wezwanie do naruszenia prawa, jakim jest bezczynność, w związku z czym zwlekanie z jego rozpoznaniem skutkuje powstaniem prawa do wniesienia skargi przed sąd administracyjny w terminie i na zasadach określonych przepisem art. 53 § 2 p.p.s.a (por. postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2006r. I FSK 588/05, LEX nr 193106). Zatem wniesienie ponaglenia na podstawie Ordynacji podatkowej (zażalenia na podstawie k.p.a.) jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 141 Ordynacji podatkowej (odpowiednio art. 37 k.p.a.) ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2001r. IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4 poz. 144). Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może podważać stanowisko organu wyrażone przez organ wyższego stopnia (por. wyrok NSA z 24 maja 2001 r., IV SA 572/99, ONSA 2002nr 3, poz. 116 i postanowienie NSA-OZ w Gdańsku z 12 lutego 2002 r., II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109). Wobec powyższego stwierdzić należy, że bezczynność organu powinna być zwalczana dostępnym, przewidzianym w Ordynacji podatkowej środkiem w postaci ponaglenia, którego wniesienie (poza reakcją organu lub upływem czasu) warunkuje dopuszczalność przeniesienia sprawy do toku postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga (por. postanowienie NSA z dnia 21 maja 2007r., sygn. akt II OSK 986/06, LEX nr 334277). Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżący pismem z dnia [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z ponagleniem przewidzianym w art. 141 § 1 O.p. w odniesieniu do bezczynności Prezydenta Miasta B. w zakresie podatku od nieruchomości za lata 2006-2009. Organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...] uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione. Wobec powyższego w okolicznościach sprawy przyjąć należy, że Kolegium udzieliło odpowiedzi na ponaglenie w terminie 60 dni, tym samym skarga do sądu winna być złożona w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez skarżącego tej odpowiedzi. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł rzeczoną skargę bezpośrednio do Sądu. W wykonaniu zarządzenia Sąd, w dniu 28 lipca 2010r., przesłał przedmiotową skargę organowi, którego bezczynności dotyczyła. W takim przypadku o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data jej nadania przez sąd (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", s. 248), albowiem dla oceny zachowania tego terminu nie można przyjąć daty nadania skargi do sądu lub do organu niewłaściwego w rozumieniu art. 54 § 1 cyt. ustawy (post. WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2004r., IV SA/GL 647/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 116). Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny należało stwierdzić, że skarga do Sądu, w zakresie stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta B. w sprawie niewydania decyzji w podatku od nieruchomości za lata 2006-2009, została wniesiona z przekroczeniem 30 dniowego terminu. W odniesieniu natomiast do bezczynności Prezydenta Miasta B. w zakresie niewydania decyzji w podatku od nieruchomości za 2010r., co także stanowi przedmiot skargi, należy stwierdzić, że z akt sprawy nie wynika, jakoby skarżący złożył ponaglenie w tym zakresie. Zatem w ocenie Sądu rozpatrzenie skargi w tym zakresie nie jest możliwe, bowiem prowadziłoby do zastąpienia toku postępowania w sprawie bezczynności organu II instancji - postępowaniem sądowoaministracyjnym. Takie rozwiązanie nie znajduje prawnego uzasadnienia, bowiem sądowoadministracyjny tryb zwalczania bezczynności organu nie jest ani trybem konkurencyjnym w stosunku do drugoinstancyjnego trybu zwalczania bezczynności przez organem administracyjnym, ani trybem substytucyjnym, który mógłby procedowanie przez organem II instancji zastąpić. Przeciwnie - wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego ma na celu kontrolę poczynań organów, których bezczynność jest zaskarżona do sądu administracyjnego w granicach tej skargi, a zatem w odniesieniu do działań obu instancji organów właściwych w sprawie objętej skargą. Zatem skarga inicjująca postępowanie sądowe, w zakresie bezczynności organu I instancji w odniesieniu do podatku od nieruchomości za 2010r. została wniesiona przedwcześnie i jako taka - jest skargą niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. T. Liwacz U. Wiśniewska E. Kruppik – Świetlicka