I SAB/Bd 5/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik - Świetlicka sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi G. w Z. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przedmiocie nierozpoznania wniosku o umorzenie zobowiązania 1. zobowiązuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie wniosku o umorzenie zobowiązania w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. [...] Oddział w T. poinformował G. W. (dalej także: Skarżąca, Spółka) o pozostawieniu bez rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] września 2018 r. o umorzenie części zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz odsetek. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i w dniu [...] grudnia 2018 r. wniosła skargę na [...] organu zarzucając, iż w stanie faktycznym sprawy organ nie był uprawniony do pozostawienia jego wniosku bez rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. I SAB/Bd 1/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę z uwagi na niewyczerpanie przez Skarżącą środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. W dniu [...] kwietnia 2019 r. Spółka wniosła ponaglenie w związku z niewydaniem decyzji w sprawie umorzenia części zaległości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Prezes [...] stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. W dniu [...] maja 2019 r. Skarżąca złożyła kolejną skargę na bezczynność, zarzucając ponownie, że w stanie faktycznym sprawy organ nie był uprawniony do pozostawienia jego wniosku z dnia [...] września 2018 r. bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Oceniając wstępnie dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. W sprawie została także spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 1 k.p.a. nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, przy czym ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca takie ponaglenie złożyła pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k.1 akt admin.). Skarżąca wprawdzie skierowała ponaglenie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej niemniej jednak zostało ono prawidłowo rozpoznane przez Prezesa [...] stosownie do art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300) – dalej: u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 maja 2009 r. na co organ zwrócił zasadnie uwagę w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek Zakładu jest Prezes Zakładu. Pismem z dnia [...] września 2018 r. Skarżąca wniosła o umorzenie 70% łącznej kwoty [...]zł stanowiącej sumę rat od raty 16-tej do 23-ej, których wysokość została ustalona w aneksie nr [...] do umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. naliczonej tytułem zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami. Organ powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. pismem z dnia [...] października 2018 r. wystąpił do Spółki o sprecyzowanie powyższego wniosku w terminie 3 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższe Skarżąca, pismem z dnia [...] listopada 2018 r., precyzując wniosek wskazała, że wnosi o umorzenie 70% z całej zaległości wynoszącej [...] zł. W skład kwoty łącznego zadłużenia wchodzi zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz zadłużenie wobec Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FP i FGŚP). Spółka zauważyła także, że organ w powołanym piśmie z dnia [...] października 2018 r. powołując się na przepis art. 64 § 2 k.p.a. wyznaczył 3-dniowy termin do sprecyzowania wniosku, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że termin do usunięcia braków nie może być krótszy niż 7 dni. Organ zawiadamiając w dniu [...] listopada 2019 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia wskazał, że nie został on sprecyzowany stosownie do pisma organu z dnia [...] października 2018 r. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednocześnie art. 63 § 2 k.p.a. dotyczący wymogów formalnych wskazuje, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Odnosząc te uregulowania do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organ wzywając Spółkę do sprecyzowania wniosku wyznaczył 3-dniowy, nie wynikający z treści art. 64 § 2 k.p.a. termin do dokonania czynności. [...] w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydanym na skutek wniesionego ponaglenia uzasadnił to wcześniejszymi kontaktami telefonicznymi doradcy ds. ulg i umorzeń z pełnomocnikiem Skarżącej i próbami wytłumaczenia mu szczegółów zadłużenia Spółki. Tymczasem pełnomocnik konsekwentnie oczekiwał rozpatrzenia wniosku. Zdaniem Sądu czynności, jakie były podejmowane ze strony organu w żadnej mierze nie uzasadniają skrócenia terminu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Podobnie należy odnieść się do wyjaśnień [...], że pismo o pozostawieniu wniosku Spółki bez rozpatrzenia zostało wysłane po ponad tygodniowym terminie od sprecyzowaniu wniosku z uwagi na kolejną rozmowę telefoniczną z pełnomocnikiem Spółki. Odnosząc się natomiast do kwestii zasadności samego zawiadomienia o pozostawieniu wniosku o umorzenie zaległości bez rozpatrzenia, to należy wskazać, że z punktu widzenia wymogów przewidzianych w art. 63 § 2 k.p.a. zastrzeżenia organu dotyczą wskazania żądania przez Spółkę. W ocenie Sądu Skarżąca wskazując, że przedmiotem wniosku jest umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne spełniła wymagania przewidziane w powyższym przepisie co do określenia żądania. Uzyskanie informacji szczegółowych powinno następować w toku postępowania, a nie być warunkiem jego prowadzenia. Jednocześnie należy wskazać, że Spółka określając, że wnosi o umorzenie 70% łącznej kwoty zaległości objętej umową o rozłożenie należności z tytułu składek na raty, konkretnie zgodnie z aneksem nr [...] do tej umowy. Organ miał zatem możliwość ustalenia o jakie składki chodzi, a w zasadzie zweryfikowania twierdzeń Skarżącej zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., tym bardziej, że wiedział jakie składki były objęte rozłożeniem na raty. Taka weryfikacja powinna odbywać się właśnie w toku postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, uwzględniając okoliczności stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie nie znajdują zastosowania, słuszne co do zasady, poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych powołanych przez organ w odpowiedzi na skargę (k.16 akt sąd.). W literaturze wskazuje się, że "(...) Artykuł 64 § 2 dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu" (por. Romańska M. [w:] Knysiak-Sudyka H. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019 – wraz z powołanym tam orzecznictwem). Zdaniem Sądu nie było więc uzasadnione przyjęcie, że zachodziły wątpliwości co do rzeczywistej woli Skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, "że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. W uchwale Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702, z glosą B. Adamiak, OSP 2001/1, poz. 12, stwierdzono, że: "[...] w każdym wypadku, gdy organ «pozostawia podanie bez rozpoznania» (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy". Podobnie w postanowieniu NSA z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747, w którym przyjęto, że: "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie". Zgodnie z uchwałą NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)". Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego. Tym samym organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności" (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 27/19, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ mylnie ocenił, że wystąpiły okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wobec powyższego należy przyjąć, że pozostaje w bezczynności. Nie oznacza to oczywiście, że taka błędna ocena oznacza zasadność wniosku o umorzenie zaległości jako takiego. W tym zakresie organ wypowie się w decyzji. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Takie też elementy zawiera rozstrzygnięcie Sądu zawarte w niniejszym wyroku. W literaturze, na tle aktualnie obowiązującego stanu prawnego, prezentowany jest pogląd, że "(...) Prawidłowo rozpoznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd pierwszej instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149, winien odnieść się do całości sprawy, orzekając w zakresie bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), a także dokonać oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa. Pogląd ten został zaakceptowany powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Precyzyjnie sformułował go ostatnio NSA w wyroku z dnia 27 maja 2015 r., II FSK 1097/13, LEX nr 1774051, stwierdzając, że przepis art. 149 § 1 w zdaniu pierwszym i drugim (obecnie: w § 1 pkt 1 i w § 1a) ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębne podstawy orzekania w sprawie skargi wnoszonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 (a obecnie i pkt 9) w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu i stwierdzania rażącego charakteru bezczynności. Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru bezczynności" (por. Woś T. [w:] Woś T. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016). W opinii Sądu działalnie organu wypełnia przesłanki wskazujące na jego bezczynność, chociaż ta nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdy wadliwość ma szczególnie duży ciężar gatunkowy i wiąże się z oczywistym brakiem podejmowania jakichkolwiek czynności, ewidentnego lekceważenia wniosków strony oraz braku woli do załatwienia sprawy. Pozostawienie wniosku Spółki o umorzenie zaległości z tytułu składek nie wynikało jednak ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnego zastosowania przepisów. Reasumując należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej. Należy ponadto wskazać, że Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (por. art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.