II SA/Bd 10/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Burmistrz Ś., działając na podstawie art. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 23, art. 4, art. 5, art. 8, art. 20 ust. 3 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia [...] listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (jednolity tekst: Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.) odmówił przyznania skarżącej M. B. zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019, dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podniósł, iż z dostarczonej dokumentacji wynika, że w 2016 r. wnioskodawczyni uzyskała dochód z tytułu podjęcia zatrudnienia, które zostało zawarte na czas określony od [...] lutego 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. Z uwagi na podjęte w 2017 r. zatrudnienie, ustalając prawo do zasiłku rodzinnego, należało uwzględnić także dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia, gdyż dochód ten jest nadal uzyskiwany. Z załączonych do wniosku zaświadczeń i oświadczeń o dochodzie uzyskanym w 2016 r. (alimenty na dzieci [...] zł), z pozyskanych przez organ danych za 2016 r. z urzędu skarbowego (53.855,55 zł), oraz z tytułu zatrudnienia od [...] lutego 2017 r. (netto [...] zł) zdaniem organu I instancji wynika, że przeciętny miesięczny dochód netto rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł (59.255,55 zł -7.700,00 zł odliczone alimenty na rzecz innych osób) dochodu rodziny za 2016 r.: 12 miesięcy = [...] zł + [...] zł dochodu uzyskanego w 2017 r. = [...] zł : 6 os. = [...] zł. Z powyższego w ocenie Burmistrza wynika, że skarżąca nie spełnia podstawowego warunku do uzyskania zasiłku rodzinnego, gdyż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę kryterium dochodowego, wynoszące [...] zł. Ponadto ustalono, że uwzględniając kryterium dochodowe dla rodziny wynoszące [...] zł na osobę w rodzinie, łączny dochód dla całej rodziny nie może przekroczyć kwoty [...]zł (6 osób x [...] zł), natomiast dochód rodziny (po uwzględnieniu dochodu uzyskanego) na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Łączny dochód rodziny wynosi więc [...] zł miesięcznie (6 osób x [...] zł), a zatem, kryterium dochodowe dla całej rodziny zostało przekroczone o [...] zł (6.153,84 zł - [...] zł) i o tą kwotę należy pomniejszyć przysługującą, łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami. Burmistrz wyjaśnił też, że świadczenia rodzinne o jakie zainteresowana ubiega się na rozpatrywany okres: od [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r. to: 1 zasiłek rodzinny na dziecko w wieku do 5 lat (95,00 zł na dziecko), 3 zasiłki rodzinne na dziecko w wieku 5-18 lat (124,00 zł na dziecko), 3 dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (100,00 zł jednorazowo na dziecko) oraz 1 dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem dziecka do miejscowości, w której znajduje się szkoła od [...] listopada 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. i od [...] września 2018 r. do [...] października 2018 r. (69,00 zł na dziecko), 1 dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem dziecka do miejscowości, w której znajduje się szkoła od [...] września 2018 r. do [...] października 2018 r. (69,00 zł na dziecko), 2 dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowanie dziecka w rodzinie wielodzietnej (95,00zł na dziecko). Łączna kwota zasiłków wraz z dodatkami (czyli przeciętna, miesięczna wysokość wszystkich świadczeń, o które ubiega się rodzina), obliczona zgodnie z zasadą określoną w art. 5 ust. 3b u.ś.r.: (1 x 95 x 12/12) + (3 x 124 x 12/12) + (3 x 100 x 1/12) + (2 x 69 x 10/12) +( 2 x [...] zł) = [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł = [...] zł i jest to równocześnie maksymalna dopuszczalna kwota przekroczenia kryterium dochodowego. Organ I instancji zwrócił uwagę, że jak zostało to wcześniej wyliczone, kryterium dochodowe dla całej rodziny zostało przekroczone o kwotę [...]zł, a zatem o kwotę większą, niż suma zasiłków wraz z dodatkami (820,00 zł). Dlatego też, pomimo uwzględnienia zasady określonej w art. 5 ust. 3 - 3d u.ś.r. (tzw. zasada "złotówka za złotówkę"), nadal wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i na tej podstawie wniosła o jej uchylenie w całości i ponowne rozpatrzenie wniosku z uwzględnieniem stanu faktycznego. Zdaniem strony odwołującej się, organ I instancji dokonał analizy sytuacji finansowej jej rodziny, uwzględniając uzyskanie dochodu z tytułu zatrudnienia, zawartego na czas określony trwający od [...] lutego 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. wynoszący [...] zł, ponadto zaliczył do dochodu uzyskane w 2016 r. alimenty na dzieci w wysokości 5.400,00, odliczono także alimenty wypłacone w 2016 r., na rzecz innych osób w wysokości [...] złotych, a także organ przyjął do dochodu dane za 2016 r. uzyskane z urzędu skarbowego, wynoszące dla rodziny [...] zł. Organ przyjął, że informacja o dochodzie uzyskana z urzędu skarbowego stanowi w całości dochód dla rodziny, jednakże zdaniem odwołującej - nie uwzględnił okoliczności, że część dochodu za 2016 rok, w wysokości [...] zł, stanowi dochód działalności syndyka, który wchodzi do masy upadłości i nie stanowi faktycznie uzyskanego przez skarżącą dochodu. Fakt ten jest związany z ogłoszoną przez Sąd Rejonowy w B. w dniu [...] lipca 2015 r. upadłością prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej, obejmującą likwidację majątku dłużnika (sygn. akt XV GU 143/15). Zdaniem skarżącej nastąpiło więc obniżenie dochodu, a co za tym idzie obniżenie dochodu na jednego członka rodziny w miesiącu, gdyż dochód ten w chwili obecnej wynosi [...] zł netto na osobę. Tym samym określone ustawą kryterium dochodowe dla rodziny w przeliczeniu na osobę wynoszące w przypadku odwołującej [...] zł netto miesięcznie, jej zdaniem zostało spełnione (po obniżeniu dochodu za 2016 r. o kwotę [...]złotych przy uwzględnieniu pozostałych dochodów). Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyjmując jako własny – ustalony w I instancji stan faktyczny sprawy, zwrócił uwagę, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy możliwości uwzględnienia przy obliczaniu wysokości dochodu rodziny M. B. straty w kwocie [...]zł poniesionej z tytułu działalności gospodarczej w roku 2015, wykazanej w PIT 36L. Kolegium wskazało, powołując się na unormowania zawarte w art. 3 pkt 23 i 24 u.ś.r., iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z utratą dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w świetle tych przepisów, wykazana przez stronę strata z działalności gospodarczej poniesiona w 2015 r. nie mogła być traktowana przez organ jako utrata dochodu. Tym samym strata ta nie może pomniejszyć dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa. Zdaniem organu odwoławczego, wykazana strata nie może również stanowić podstawy do stwierdzenia utraty dochodu z działalności gospodarczej w roku 2015 r. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego w B., Wydział XV Gospodarczy z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt XV GU 143/15 ogłoszono upadłość skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Z.P.H.U. "Techbud" Firyn Małgorzata w W. Konopacie obejmującą likwidację majątku upadłego, jednak w przypadku skarżącej nie nastąpiło wyrejestrowanie działalności gospodarczej, ani też zawieszenie jej wykonywania w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. W konsekwencji powyższych rozważań zdaniem Kolegium nie można podzielić zarzutów odwołania, tym bardziej, że w niniejszej sprawie odwołująca w zeznaniu za rok 2016 PIT-36L wykazała w pozycji D dochody/straty ze źródeł przychodów: dochód [...] zł, strata [...] zł. Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów ustawy, która to interpretacja nie narusza jej celu, jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dzieci, ale tylko w przypadku spełnienia określonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego, którego w roku bazowym - 2016 zweryfikowanym o dochód z 2017, rodzina skarżącej nie spełniała. Nie może więc być tak samo traktowana jak inne rodziny, które według tych samych zasad, uzyskały dochody niższe od rodziny skarżącej. Z powyższego zdaniem organu odwoławczego wynika, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone przez ustawodawcę na [...] zł na osobę w rodzinie i tym samym brak jest przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia na czworo dzieci skarżącej. W skardze do sądu M. B. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 , art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 23 z póżn. zm.) oraz art. 3 pkt 1 lit. a, pkt. 2 i pkt 2a, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8 pkt 6 u.ś.r. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, a tym samym uniemożliwienie nabycia prawa do świadczenia na okres zasiłkowy trwający od [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r. w formie zasiłku rodzinnego na dzieci oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na czworo dzieci: A. B., K. F., B. F. i P. F. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 wnioskowanego na troje dzieci: K. F., B. F. i P. F.; z tytułu dodatku na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła wnioskowanego na troje dzieci: K. F., B. F. w i P. F.; dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wnioskowanego na dwoje dzieci: A. B. i K. F., 2. zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wraz z dodatkami na okres zasiłkowy trwający od [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r. 3. zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia skargi do dnia zapłaty, 4. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, ewentualnie: 5. uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów, skarżąca przytoczyła w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ponownie wywodząc, iż organ błędnie przyjął, że informacja o dochodzie uzyskana z urzędu skarbowego stanowi w całości dochód dla rodziny, nie uwzględniając okoliczności, że część dochodu za 2016 rok, w wysokości [...] zł, stanowiła dochód działalności syndyka, który wchodzi do masy upadłości i nie stanowi faktycznie uzyskanego przez stronę dochodu. Fakt ten jest związany z ogłoszoną przez Sąd Rejonowy w B. w dniu [...].07.2015 r. upadłością prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej, obejmującą likwidację majątku dłużnika (sygn. akt XV GU 143/15). Skarżąca podkreśliła, że utrata prawa zarządu związana z ogłoszeniem upadłości, uniemożliwiła jej jako upadłemu, prowadzenie działalności gospodarczej, a w konsekwencji spowodowała, że przestała być przedsiębiorcą, pomimo aktywnego wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej. Nastąpiło zatem faktyczne obniżenie dochodu spowodowane w tym momencie utratą zatrudnienia, które to zdarzenie mieści się w katalogu pojęć wymienionych w ustawie o świadczeniach rodzinnych dotyczących - utraty dochodu (art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.) oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może zatem – jak wnosi o to skarżąca, przyznać zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków. Badając natomiast postępowanie organów administracji w sposób, w jaki Sąd władny jest to uczynić, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowego ustalenia wysokości dochodu rodziny skarżącej, jako podstawowego warunku do uzyskania wnioskowanych zasiłków rodzinnych. Chodzi mianowicie o możliwość zaliczenia do dochodu rodziny w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (w skrócie "u.ś.r."), dochodu skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w sytuacji, gdy w roku, którego dotyczy ten dochód, działalność ta była prowadzona przez podmiot znajdujący w upadłości. Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że wspomniany dochód w łącznej kwocie [...]zł stanowi znaczący składnik dochodu rodziny, w związku z czym potraktowanie tego dochodu jako utraconego i nieuwzględnienie tym samym jako dochodu członka rodziny na podstawie art. 5 ust. 4 u.ś.r. może mieć decydujący wpływ na ustalenie, czy doszło do przekroczenia kwoty kryterium dochodowego zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r., ewentualnie czy zastosowanie może znaleźć dyspozycja przepisów art. 5 ust. 3-3b u.ś.r. Zdaniem organu odwoławczego w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r. do dochodu utraconego należy zaliczyć jedynie dochód utracony w wyniku wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej i na skutek zawieszenia w rozumieniu wskazanego wyżej artykułu, przy czym są to jedyne kryteria przesądzające o utracie dochodu, dlatego nie można za taką sytuację – powodującą utratę dochodu – uznać, mimo dalszych jej konsekwencji, ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego. Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego stanowiska organu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. Przy czym w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 u.ś.r.). Za utratę dochodu ustawa w art. 3 pkt 23 uznaje m.in. utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c) oraz utratę dochodu spowodowaną wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d, lit. f ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.). Są to zatem dwie niezależne od siebie podstawy utraty dochodu. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się między innymi prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednocześnie ustawa nie definiuje pojęcia utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie sądu kwestię tę należy więc oceniać w oparciu o wykładnię systemową i celowościową, a zatem poza przypadkiem wynikającym z art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r., dotyczącym utraty dochodu spowodowanej wyrejestrowaniem lub zawieszeniem wykonywania działalności gospodarczej, wobec tak ukształtowanej (jak w pkt 22) definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która mieści w sobie również prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, utratę dochodu - w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. - należy wiązać nie tylko z wyrejestrowaniem lub zawieszeniem pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz także z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tj. z utratą możliwości wykonywania działalności gospodarczej, połączoną z utratą dochodów z tego źródła (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 772/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 841/16). W niniejszym przypadku bezspornym jest, że Sąd Rejonowy w B. w dniu [...] lipca 2015 r. ogłosił upadłość prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, obejmującą likwidację majątku upadłego (sygn. akt XV GU 143/15). Zgodnie z art. 61 i 62 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2344 ze zm.), dalej jako "Puin", z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego, a w skład masy upadłości wchodzi majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty przez upadłego w toku postępowania upadłościowego, z wyjątkami określonymi w art. 63-67a. Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim (art. 75 § 1 Puin). Postępowanie upadłościowe obejmujące likwidację majątku upadłego ze swej istoty ma doprowadzić do zaspokojenia wierzycieli upadłego z sum uzyskanych ze zlikwidowanego majątku upadłego wchodzącego do masy upadłości poprzez jego sprzedaż. Likwidację tę prowadzi syndyk (art. 156 ust. 1). Dla osiągnięcia tego celu niezbędne jest pozbawienie upadłego prawa zarządu oraz możliwości korzystania i rozporządzania mieniem wchodzącym w skład masy upadłości (por. F. Zedler [w:] A. Jakubecki, F. Zedler, "Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz", wyd. III, LEX 2011, kom. do art. 75 Puin). W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że skutkiem ogłoszenia upadłości likwidacyjnej jest w istocie brak możliwości zarządzania i rozporządzania majątkiem, w tym uzyskanym dochodem, przez samego upadłego. Zarządza nim w całości syndyk i służyć ma on docelowo zaspokojeniu wierzycieli upadłego. To stanowisko jedynie potwierdza powyższą interpretację przepisów art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Odmienna interpretacja tych przepisów, dokonana przez organy obu instancji doprowadziła do tego, że przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.ś.r., organy nie uwzględniły utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej skarżącej. Tym samym doszło do naruszenia nie tylko powyższych przepisów art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., ale także art. 5 ust. 4 i art. 5 ust. 1 u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem od prawidłowo ustalonego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę zależy, jak już wyżej podniesiono, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną wyżej przez Sąd ocenę prawną.