II SA/Bd 100/11

Dnia 20 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], znak [...] Starosta T., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 136 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek Z. Ł., B. B. – B., J. G., D. W., H. C., A. C., M. P., J. Ł., A. Z., R. Z., B. B., W. N., M. G., V. C. i M. C. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,5887 ha, położonej w T. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Zdaniem Starosty w sprawie zaistniały obligatoryjne okoliczności zawieszenia postępowania wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ powziął bowiem informację, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP, natomiast nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w znacznej części obejmuje pracownicze ogrody działkowe. Zastosowanie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Z. Ł. Wojewoda Kujawsko - Pomorski postanowieniem z dnia [...], uchylił w całości postanowienie Starosty T. i odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Wojewoda, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1388/04) wskazał, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozróżnia się kontrolę norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym od kontroli konkretnej. W przypadku wystąpienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych mamy do czynienia z kontrolą abstrakcyjną tj. nie dotyczącą indywidualnej sprawy administracyjnej. Tylko zaś konkretna kontrola konstytucyjności prawa stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Kontrolę taką inicjuje sąd. Złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Związek pomiędzy orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wydanym wskutek złożenia wniosku o charakterze abstrakcyjnym a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy jest jedynie pośredni i potencjalny, a powinien być bezwzględnie bezpośredni. Ponadto zdaniem Wojewody wątpliwe jest uznawanie Trybunału Konstytucyjnego za organ mieszczący się w pojęciu "inny organ lub sąd" użytym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do sądu Gmina Miasta T., wniosła o uchylenie postanowienia wojewody, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącej Gminy Starosta T. postąpił prawidłowo wydając postanowienie z dnia [...] o zawieszeniu postępowania z urzędu. Nieruchomość, której dotyczy postępowanie o zwrot jest w znacznej części zagospodarowana pod ogrody działkowe, w związku z czym do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę konieczne jest zastosowanie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W przypadku, gdy poddana zostaje w wątpliwość konstytucyjność przepisów, w oparciu o które ma zostać wydana decyzja administracyjna, organ do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w tym przedmiocie winien wstrzymać się z rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. Skarżąca stwierdziła ponadto, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne w sprawie o analogicznym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Normujący kwestię zawieszenia postępowania przepis art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Przez zagadnienie wstępne należy zatem rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). W literaturze przedmiotu oraz w judykaturze przyjmuje się także, że istniejąca zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji musi mieć charakter bezpośredni. (por. Grzegorz Łaszczyca – "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego" Zakamycze 2005, str. 100, uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r, OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe" (vide: wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, publ. ONSA 1983/2, poz. 65). Mając na uwadze wyżej zaprezentowane wyjaśnienie pojęcia zagadnienia wstępnego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie występuje określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ I instancji nieprawidłowo uznał za taką przesłankę konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz z art. 64 Konstytucji RP. Oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 1996r. sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996/4/191), zaś złożenie wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu istotnego dla rozstrzygnięcia danej sprawy i zawisłość takiej sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest równoznaczna z zarzutem, iż jest on niezgodny z Konstytucją. Ustalenie treści i obowiązywania unormowania prawnego, pod które organ dokonuje subsumpcji ustalonego stanu faktycznego sprawy jest elementem procesu stosowania prawa w ramach konkretnego postępowania, do którego uprawniony jest stosujący prawo właściwy organ. Organy działają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.). Nie posiadają uprawnień do legalnej i skutecznej prawnie oceny zgodności stosowanej ustawy z Konstytucją ani też do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie w tej sprawie. Przewidywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego o jakim mowa w przepisach art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uprzednie rozstrzygniecie tej kwestii nie jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości również dlatego, że wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie konstytucyjności ustawy z Konstytucją RP uruchomił kontrolę tego aktu prawnego mającą wymiar abstrakcyjny, a zatem nie dotyczącą indywidualnej sprawy administracyjnej. Tylko konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez TK stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Inicjuje ją wyłącznie Sąd kierujący pytanie prawne do TK, jeżeli dostrzega konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej (art. 193 Konstytucji RP). W takim wypadku to Sąd zawiesza postępowanie sądowe do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. operuje określeniem "inny organ lub sąd". W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, że w pojęciu tym nie mieści się Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007r., sygn. akt II GSK 407/06). Mając na względzie racjonalność ustawodawcy należy przy tym zwrócić uwagę, iż posługuje się on w przepisach k.p.a. pojęciem "Trybunał Konstytucyjny", a mianowicie w treści art. 145a k.pa., zgodnie z którym "można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekła o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja". Zestawiając treść tego przepisu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wywieść, że do czasu ewentualnego stwierdzenia niekonstytucyjności organy administracji muszą stosować przepisy zgodnie z ich treścią. Wskazać również trzeba, iż istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń TK wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez TK sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu (por. wyrok NSA z 7 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 407/06). Reasumując - zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją przepisów z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) oddalił skargę.