II SA/Bd 1003/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwalę rady miasta 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "oraz przeprowadzić niezbędny zakres badań archeologicznych zapewniający odpowiednie warunki ochrony konserwatorskiej", 2. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. U z a s a d n i e n i e: Wojewoda Kujawsko – Pomorski złożył skargę na uchwalę Nr XXIV/272/2020 Rady Miejskiej w Kruszwicy z dnia 29 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kobylniki, Gmina Kruszwica. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej: "u.s.g.", oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zarzucając naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1) § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r" poz. 283), art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483), art. 31 ust. la i 2, art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), wnósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 4 ust. 2 pkt 1 w zakresie "oraz przeprowadzić niezbędny zakres badań archeologicznych zapewniający odpowiednie warunki ochrony konserwatorskiej" oraz jej § 4 ust. 2 pkt 2. W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje: Rada Miejska w Kruszwicy w § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, w ramach zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wprowadziła następujący zapis cyt. "W granicach obszaru objętego planem znajduje się strefa "W" ochrony archeologicznej. W strefie ochrony archeologicznej ustala się: 1) na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji należy (...) przeprowadzić niezbędny zakres badań archeologicznych zapewniający odpowiednie warunki ochrony konserwatorskiej, 2) wszelkie prace ziemne można wykonać po uzgodnieniu i za pozwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Treść ww. przepisów uchwały stanowią powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych - art. 31 ust. 1 a i 2 przywołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który jednoznacznie reguluje zasady postępowania w przypadku podejmowania czynności inwestycyjnych w obrębie zabytków archeologicznych i zakres działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie. Przepis art. 36 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa w sposób enumeratywny wszystkie przypadki, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co oznacza, że tylko w sytuacjach tam określonych, występuje obowiązek uzyskania takiego pozwolenia. Brak jest możliwości rozszerzenia obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w akcie prawa miejscowego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1629/15, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 70/15). Ponadto, stosownie do art. 39 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis art. 39 przywołanej ustawy Prawo budowlane określający, w jakich sytuacjach zachodzi konieczność współdziałania z organami administracji architektoniczno – budowlanej i z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, nie może być modyfikowany w akcie prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest rozszerzanie zakresu jego unormowania na inne przypadki niż te, które zostały określone w materii ustawowej. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane w przepisach ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 589/17, 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 473/16). Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kruszwicy pozostawił rozstrzygnięcie uznaniu Sądu, wnosząc jednocześnie o obciążenie kosztami postępowania organ nadzoru, z uwagi na to, że nie zrealizował on kompetencji nadzorczych, lecz wniósł skargę do sądu administracyjnego. Przytoczono zawarty w wyroku NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/14, pogląd, że brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążać organ, którego uchwałę zaskarżono, kosztami postępowania' sądowo administracyjnego, ponieważ niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być stosowana wyjątkowo i zawsze uzasadniana ważnymi względami wykazującymi powody niezastosowania w sprawie przez organ jego kompetencji nadzorczych. W zakresie podniesionych zarzutów przez organ nadzoru, wyjaśniono, że kwestionowane przez Wojewodę zapisy planu miejscowego są efektem prac planistycznych, obejmujących obowiązkowo zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego m.in. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ten ostatni składać może na tym etapie wnioski, które organ wykonawczy gminy na etapie przygotowywania projektu planu miejscowego musi uwzględnić. Nieuwzględnienie stosownych wniosków skutkuje bowiem odmową uzgodnienia projektu planu miejscowego przez organ, którego wnioski nie zostały uwzględnione, w tym przypadku przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ sporządzający projekt planu miejscowego nie ma zatem możliwości "pominięcia" wniosków organów właściwych do opiniowania i uzgadniania projektów planów miejscowych, w przedmiotowej sprawie - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, doprowadziła do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 wymienionej ustawy. Po upływie wskazanego terminu, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wygasa, natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. powstaje uprawnienie organu nadzoru do kwestionowania legalności uchwały w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez organ nadzoru w trybie wyżej wskazanego art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073), dalej: "u.p.z.p.", stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Kontrolując zaskarżoną uchwałę stwierdzić należy, że procedura uchwalania planu miejscowego została przeprowadzona prawidłowo, bowiem dopełniono czynności wymaganych przepisami u.p.z.p. Przeprowadzona w sprawie kontrola w wyżej wskazanym zakresie nie dostarczyła argumentów pozwalających na podważenie legalności uchwały z punktu widzenia zachowania określonego trybu sporządzania i właściwości organów w tym zakresie. W tej sytuacji uzasadniona jest analiza zaskarżonej uchwały pod względem zarzutów sformułowanych przez Wojewodę w skardze, sprowadzających się do naruszenia zasad uchwalania tego aktu planistycznego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 15 u.p.z.p. Ustalenia ochrony zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form i sposobów ochrony zabytków, jednak przyjęta w zakwestionowanych przepisach planu ochrona nie może zastępować lub modyfikować istniejącej regulacji ustawowej, a ponadto musi znajdować swoje uzasadnienie w przepisach upoważniających organ uchwałodawczy gminy do jej ustanowienia. Należy stwierdzić, że wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane w przepisach ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dlatego też uregulowanie tych kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny stanowi modyfikację materii ustawowej, co stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Co się tyczy powtórzenia regulacji ustawowych lub ich modyfikacji w akcie prawa miejscowego, to działania takie z reguły należy uznać za niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 589/17, 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 473/16). Dlatego też Sąd przyjął stanowisko Wojewody zawarte w skardze za w pełni zasadne i jego szczegółowe wywody czyni swoimi. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Burmistrza Kruszwicy w zakresie obciążenie kosztami postępowania organu nadzoru, to należy wyjaśnić, że Sąd nie orzekał w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania sądowego z uwagi na to, iż wniosku w tym zakresie organ nadzoru nie złożył. Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała - w części objętej niniejszym wyrokiem - dotknięta jest wadami o charakterze opisanych powyżej istotnych naruszeń prawa, co - zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – powoduje jej nieważność w tej części. Dlatego Sąd, uznając skargę Wojewody kujawsko - Pomorskiego za zasadną, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.