II SA/Bd 1006/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. U. i S. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 124 ust. 1, 2 - 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie[...], stanowiącej działkę oznaczoną numerem 183/50 o pow. 2,9595 ha, posiadającej urządzoną w Sądzie Rejonowym we [...] księgę wieczystą nr[...], będącej własnością G. i S. U., poprzez udzielenie Generalnej Dyrekcji [...] zezwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV relacji GPZ [...], budowie dodatkowego słupa w ciągu linii z zejściem kabla do ziemi oraz budowie linii kablowej 0,4 kV i regulacji naciągu przewodów. Ponadto w rozstrzygnięciu zastrzeżono, że ograniczenie następuje zgodnie z decyzją z dnia [...] Burmistrza [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na kopiach map w skali 1:1000 stanowiących załącznik do decyzji. Zobowiązano także inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych. Gdyby przywrócenie nieruchomości do stanu pierwotnego było niemożliwe lub powodowało nadmierne trudności lub koszty, wykonawca robót po zakończeniu prac będzie zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W decyzji zaznaczono, że stanowi ona podstawę do dokonania wpisu ograniczenia w dziale III księgi wieczystej nr [...] oraz nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [...] Burmistrz [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV relacji GPZ[...], budowie dodatkowego słupa w ciągu linii z zejściem kabla do ziemi oraz budowie linii kablowej 0,4 kV i regulacji naciągu przewodów, w związku z budową autostrady A1, na działce nr 183/50 położonej w obrębie ewidencyjnym[...]. Ponadto zwrócono uwagę, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż przedstawiciele GD[...] prowadzili ze S. U., który występuje w niniejszej sprawie także jako pełnomocnik G. U., rokowania które nie doprowadziły do porozumienia w zakresie udostępnienia nieruchomości inwestorowi. W aktach sprawy znajduje się protokół z rokowań z dnia [...] r., z którego wynika, że inwestor zobowiązuje się do korzystania z nieruchomości tylko na cel stanowiący przedmiot rokowań, do wypłaty jednorazowego odszkodowania ustalonego na podstawie operatu szacunkowego w kwocie 1580,00 zł, do uporządkowania terenu po zakończeniu robót i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego. Z protokołu wynika także, że S. U. nie wyraził zgody na zajęcie nieruchomości, podtrzymał propozycję wykonania przyłącza według projektu zgłoszonego w trakcie rokowań prowadzonych przez firmę [...], zaproponował także następny sposób wykonania przyłącza. W dniu [...]r. odbyła się rozprawa administracyjna odnośnie postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości, podczas której strony nie doszły do porozumienia. Pełnomocnik GD[...] podczas rozprawy stwierdził, że wszelkie zastrzeżenia co do lokalizacji inwestycji można było wnosić na etapie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Mając powyższe na uwadze, zdaniem orzekającego organu należało ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, co potwierdza również ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Gdańsku z dnia 30.01.2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 635/07). Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. U., wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia uwzględniającego obowiązujące prawo i własny interes prawny i osobisty, będący w zgodzie z interesem publicznym. Zdaniem odwołującego się postępowanie w niniejszej sprawie winno toczyć się w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego dotyczące służebności przesyłu, a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do argumentu strony przeciwnej o nie zaskarżeniu decyzji lokalizacyjnej, odwołujący zarzucił, iż nigdy nie otrzymał takiego rozstrzygnięcia do wiadomości. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał na regulację zawartą w art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), zgodnie z którą zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na działania określone w art. 124 ust. 1 i ust. 6, czyli budowę urządzeń i dostęp do nich w celach konserwacyjnych i eksploatacyjnych, przy czym udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym), a ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Wojewoda zwrócił uwagę, że do wniosku z dnia [...] r. Generalny Dyrektor [...], działając poprzez Dyrektora Oddziału w[...], dołączył "zaproszenia do rokowań" z dnia 15 września 2010 r., skierowane do właścicieli nieruchomości, jednak zarówno w tym terminie jak i na rozprawach administracyjnych, przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...] r. do uzgodnienia stanowisk nie doszło, gdyż właściciele nieruchomości kolejny raz przedstawili wcześniejszą propozycję przeprojektowania linii napowietrznej na linię podziemną lub "wykup działek, na których miałaby przebiegać inwestycja", lecz inwestor na te propozycje nie przystał. Zwrócił natomiast na ostatniej rozprawie uwagę, że "postępowanie dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, którego podstawą jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jest ostateczna. W konsekwencji organ podniósł, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a udzielenie zezwolenia było poprzedzone rokowaniami z właścicielami nieruchomości, którzy sprzeciwili się wyrażeniu zgody poprzez postawienie takich warunków, które inwestor uznał za niemożliwe do spełnienia. W skardze do sądu S. U. i G. U. podnieśli, iż realizacja przedmiotowej inwestycji narazi ich na straty materialne związane z obniżeniem wartości gruntów, które utracą charakter działek inwestycyjnych. Podobnie jak w odwołaniu, skarżący proponowali przeprojektowanie linii napowietrznej na linię podziemną, propozycja jednak nie zyskała uznania ze strony inwestora. Ponownie też skarżący podnieśli, iż nie została przez nich zaskarżona decyzja lokalizacyjna, gdyż nigdy nie otrzymali takiego rozstrzygnięcia do wiadomości. Zdaniem skarżących zarówno organ I jak i II instancji nie oceniły przedstawionych argumentów w aspekcie ochrony ich słusznego interesu gospodarczego jako stron postępowania i analizy jak najmniejszej uciążliwości dla nich, czym naruszono art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 6 definiuje pojęcie celu publicznego. W przypadku inwestycji stanowiących, jak w niniejszej sprawie, inwestycję celu publicznego (art. 6 pkt 2) wykorzystanie nieruchomości możliwe jest zatem przy braku zgody jej właściciela na podstawie – art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji, gdy inwestor realizujący cele publiczne na nieruchomościach nie stanowiących jego własności i nie uzyska zgody właścicieli na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, może on wystąpić do organu administracji publicznej o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości. Decyzja wydana w trybie art. 124 ustawy zastępuje w takim przypadku zgodę właściciela na wejście w teren. W myśl art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielenie zezwolenia winno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 ww. ustawy. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu prowadzi bowiem do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Oznacza to, że uprawnienie organów administracji może być realizowane wówczas, gdy nie ma zgody właściciela na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Sama decyzja musi natomiast ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, zatem w sposób jasny musi z niej wynikać przebieg inwestycji i stopień uszczuplenia władztwa właściciela, tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji lokalizacyjnej. W konsekwencji po wydaniu decyzji lokalizacyjnej zgłoszenie przez właściciela nieruchomości zarzutów do takiej decyzji nie może odnieść zamierzonego skutku, stąd zarzuty podniesione w skardze w tym względzie nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty wobec decyzji lokalizacyjnej mogły być wnoszone jedynie na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji lokalizacyjnej, która przewiduje przebieg i zasady realizacji inwestycji. Wydanie ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, w której przewidziano realizację zamierzenia inwestycyjnego, jest warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji z właścicielem nieruchomości celem jej udostępnienia, a w przypadku, gdyby do ugody nie doszło, do wydania decyzji w trybie art. 124 w/w ustawy. W samej decyzji lokalizacyjnej nie jest możliwe ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero na podstawie jej ustaleń organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 powoływanej ustawy. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (por: wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt Sa/Kr 441, publ. ONSA 1989/2/81; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, niepubl.; wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441/98, publ. ONSA 1989/2/81). W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazywali na szczególną uciążliwość związaną z budową linii napowietrznej. Uciążliwość ta mogłaby zostać usunięta, gdyby poprowadzono linię pod ziemią. Tak zrealizowana inwestycja zyskałaby akceptację skarżących. Należy jednak podkreślić, że rodzaj i charakter inwestycji określa decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym przypadku jest to budowa linii napowietrznej, zatem rozważanie stopnia uciążliwości i prowadzenie rokowań może odbywać się w granicach przewidzianego w decyzji lokalizacyjnej rodzaju inwestycji. W tych warunkach stanowisko skarżących nie może mieć przesądzającego znaczenia dla sprawy. Organ rozważając uzasadniony interes właściciela nieruchomości i jak najmniejszą dla niego uciążliwość, musi natomiast rozważać także sprawę w szerszym kontekście - znaczenia przewidywanej inwestycji, tj. celu, określonego w decyzji lokalizacyjnej, jako służącego także realizacji interesu społecznego. Wyważając te interesy organ I instancji stwierdził, że przebudowa sieci elektroenergetycznej ma strategiczne znaczenie dla całego kraju, a jej wstrzymanie spowodowałoby niepowetowaną stratę. Przebudowa linii napowietrznej związana jest z budową autostrady A1. W tych warunkach zestawiając stanowisko strony i okoliczności dotyczące realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, które zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy, pozwalają na stwierdzenie, że decyzja nie narusza prawa. Udzielenie zezwolenia dotyczyło realizacji celu publicznego i poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Rokowania te wprawdzie nie przyniosły rezultatu, gdyż strony nie przystały na podane wzajemnie warunki, ale nie zmieniało to faktu, że wspomniane rokowania miały miejsce. Wprawdzie unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji, Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ochrony konstytucyjnego prawa własności. Interes inwestora realizującego inwestycję celu publicznego, jak i słuszny interes skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone zgodnie z warunkami decyzji lokalizacyjnej, pozwalają na zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy realizacji inwestycji polegającej na budowie odcinka linii napowietrznej. Każdy z etapów procesu realizacyjnego stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Cały zatem proces technologiczny prowadzonej inwestycji pozostaje poza decyzją, o której mowa w powyższym przepisie. Na obecnym zaś etapie istotne było wyłącznie to, że kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości To inwestor określa, jakich nieruchomości dotyczyć ma planowane zamierzenie inwestycyjne, a nie organ prowadzący postępowanie. Zmiana rodzaju inwestycji oznaczałaby więc nową sprawę administracyjną. Organ orzekający w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest natomiast uprawniony do wydania decyzji dla alternatywnej inwestycji. Nie jest także rzeczą organu, proponowanie lokalizacji tej inwestycji na innych zasadach. Wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 124 ust 1. ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody - ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest ważny i znaczący, oraz że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich obywatela. Organ dokonał stosownej analizy, przez wskazane okoliczności, które były znaczące dla podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia. W skardze skarżący wskazali na to, że decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego odebrała osoba nieuprawniona. Skarżący otrzymali ją, gdy upłynęły terminy do skutecznego odwołania się. Ta okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zatem według jej treści następuje wyznaczenie miejsca realizacji inwestycji i określenie przedmiotu oraz zakresu inwestycji. Kwestionowanie tej decyzji na tym etapie, słusznie organ uznał za spóźnione. W tych warunkach nie można uznać, że organy naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.