II SA/Bd 1006/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014r. sprawy ze skargi W. K.-P. na zarządzenie P.M. B. z dnia [...]sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkół stwierdza, iż zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z prawem. Zarządzeniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 i 645), art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 i 645) oraz art. 36a ust. 1,4 i 13 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Prezydent Miasta B. powierzył na okres od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 6 w B. A. Ł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że został ogłoszony konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 6 w B. Przeprowadzone w dniu 4 czerwca 2013 r. postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora ww. placówki nie przyniosło rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji, mając na uwadze brzmienie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący powierza stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. Skargę na powyższe zarządzenie wniósł Wojewoda [...] domagając się stwierdzenia jego nieważności (ewentualnie: niezgodności z prawem). W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że Prezydent Miasta w sposób nieuprawniony skrócił okres powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły. W wyniku przeprowadzonego konkursu na dyrektora Szkoły jedyna oferta kandydata została odrzucona z braków formalnych. Następnie w dalszym etapie postępowania, Prezydent powierzył to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi. Była to kandydatka, której ofertę odrzucono, a jednocześnie osoba ta zajmowała do tej pory stanowisko dyrektora tej Szkoły. W ocenie Wojewody wymaganą w tej sprawie zasadą jest powierzenie stanowiska dyrektora na okres 5 lat szkolnych. Przepis art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty dopuszcza wyjątkowe skrócenie tego czasu, w danym przypadku. Jednak musi być to przypadek obiektywnie uzasadniony szczególną, specyficzną sytuacją. W świetle art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat jest wyjątkiem od reguły, w związku z czym kluczowego znaczenia nabiera właściwa interpretacja pojęcia uzasadnionego przypadku. Zdaniem Wojewody powołującego się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. III SA/Lu 928/12 po pierwsze, zarządzenie wymaga starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec kandydata wyłonionego w konkursie, a także umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i sąd administracyjny. Po drugie, argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. Po trzecie, argumenty muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły. Organ nadzoru zarzucił, że w uzasadnieniu zarządzenia nie podano przyczyny skrócenia okresu kadencji dyrektora szkoły. Natomiast w piśmie z 28 maja 2014 r. w celu uzupełnienia stanu sprawy wyjaśniono, że powodem ustalenia okresu rocznego było umożliwienie kandydatom przygotowania się do nowego konkursu w roku następnym, ponieważ konkurs pozwala na merytoryczną weryfikację kandydata i najlepszy wybór. W ocenie Wojewody, podana przyczyna nie stanowi "uzasadnionego przypadku" w rozumieniu ustawy, zaś ustawodawca ustalił tryb wyłonienia kandydata i powierzenia stanowiska dyrektora, który może obejmować dwa etapy: konkurs przed komisją, a z braku rozstrzygnięcia -bezpośredni wybór kandydata przez organ prowadzący. Tym samym zastosowany w niniejszej sprawie tryb powołania jest typowym przewidzianym przez ustawę zdarzeniem. Dlatego nie jest to sytuacja wyjątkowa, szczególna, która może uzasadniać skrócenie kadencji. Organ prowadzący nie zarzuca braku kompetencji wybranego kandydata oraz nie wskazuje szczególnych przeszkód organizacyjnych. W niniejszej sprawie osobą powołaną zarządzaniem była dotychczasowa Dyrektor Szkoły. Tym samym była to osoba o znanych organowi kompetencjach i doświadczeniu. W opinii Wojewody nie ma przeszkód, aby organ prowadzący przed podjęciem decyzji wysłuchał kandydatów i zapoznał się z ich koncepcją funkcjonowania szkoły oraz np. korzystał z pomocy swoich przedstawicieli z komisji konkursowej. Natomiast obowiązkiem w tym zakresie jest zasięgnięcie opinii o kandydacie od organów szkoły. Szczegółowe kryteria oceny kandydata są obligatoryjnie określone dla prac komisji konkursowej (podstawowego trybu rekrutacji), co nie wyklucza zastosowania podobnych kryteriów przez organ prowadzący w procesie wykonywania własnej kompetencji. Zdaniem Wojewody z treści analizowanych przepisów oraz ich wykładni funkcjonalnej nie wynika, aby przepis art. 36a ust. 13 ustawy nie miał zastosowania do powierzenia stanowiska w trybie art. 36a ust. 4 ustawy, który zastosowano w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że w tym trybie następuje typowe powierzenie stanowiska, a nie tylko powierzenie obowiązków dyrektora jak w art. 36a ust. 5 ustawy. Ponadto, w art. 36a ust. 5 ustawy wskazano jednocześnie oba tryby powierzenia (ust. 2 i 4) - traktując je równorzędnie. Istotny jest również porządek (zastosowana kolejność) analizowanych regulacji. Dlatego pogląd o potrzebie ..odpowiedniego" stosowania art. 36a ust. 13 ustawy w sytuacji powołania w trybie art. 36a ust. 2 ustawy, nie ma uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się z tym, że tryb konkursowy i powierzenie stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi wybranemu samodzielnie przez organ prowadzący były tożsame. Zastosowanie trybu z art. 36a ust. 5 ustawy (tj. powierzenie pełnienia stanowiska dyrektora wicedyrektorowi na max. 10 miesięcy, do czasu przeprowadzenia konkursu lub powierzenia stanowiska w trybie art. 36a ust. 4) stanowi w opinii Prezydenta swoistego rodzaju "protezę". Wskazał, że nagła utrata stanowiska przez dotychczasowego dyrektora, któremu z różnych przyczyn nie udał się konkurs - jest tak samo złym rozwiązaniem. Wskazanie nowego lidera (w postaci zastępcy dotychczasowego dyrektora) skutkuje rozbiciem centrum decyzyjnego. Skoro dana osoba otrzymuje powierzenie tylko na maksymalnie 10 miesięcy, to siłą rzeczy jest to sytuacja przejściowa z wszystkimi tego konsekwencjami. Osoba ta ma obok siebie (ale już w roli swojego podwładnego) dotychczasowego lidera, który wcale nie musi być zainteresowany kontynuowaniem dobrej współpracy z nowym dyrektorem. Sytuacja taka prowadzi w prostej drodze do powstania przeciwstawnych obozów popierających poszczególne osoby oraz do wykreowania postaw serwilistycznych u p.o. dyrektora (aby "zaskarbić" sobie poparcie poszczególnych podmiotów przy rychłym konkursie). Prezydent wskazał, że te wszystkie okoliczności legły u podstaw decyzji organu prowadzącego, aby: 1. co do zasady we wszystkich przypadkach przeprowadzać konkursy na stanowisko dyrektora szkoły (placówki oświatowej), 2. w przypadku, gdy z jakichś powodów dotychczasowy dyrektor nie przeszedł procedury konkursowej i nie wyłoniono innego kandydata - powierza się dotychczasowej osobie stanowisko dyrektora na okres 1-2 lat, 3. następnie przeprowadza się ponownie konkurs i powierza się stanowisko dyrektora na 5 lat tak wyłonionemu kandydatowi. W opinii Prezydenta Miasta B. zastosowanie reguły 5-letniego powierzania stanowiska dyrektora szkoły (określonej w art. 36a ust. 13 cyt. ustawy) nie można stosować wprost w sytuacji, gdy owo powierzenie następuje po przeprowadzeniu postępowania konkursowego, które nie zakończyło się wyborem konkretnego kandydata. Na marginesie organ podkreślił, iż ewentualne wątpliwości związane z powierzeniem w 2013 r. stanowiska dyrektora ZSO-6 A. Ł. na okres 1 roku szkolnego zostały skonwalidowane wskutek przeprowadzenia nowego konkursu na dyrektora ZSO-6 w dniu 28 kwietnia 2014r. i wydania zarządzenia nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu wyniku konkursu i powierzeniu stanowiska dyrektora ZSO-6 na okres 5 lat szkolnych W. B. W ocenie Prezydenta postanowienia art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty winny być stosowane odpowiednio w przypadku powierzenia stanowiska dyrektora następującego po przeprowadzeniu postępowania konkursowego, które nie zakończyło się wyborem konkretnego kandydata. W ocenie organu trudno zgodzić się ze stanowiskiem, iż w odniesieniu do kandydata, który nie został wyłoniony w wyniku konkursu zasadą jest powierzenie stanowiska dyrektora na 5 lat szkolnych, a wystarczającym przejawem merytorycznej kontroli przydatności owej osoby jest "obowiązek zasięgania opinii organów szkoły". Taki kandydat nie został przecież oceniony przez (tak, jak dzieje się w prowadzonych przez organ szkołach) kilkunastoosobową komisję, składającą się z przedstawicieli podmiotów wymienionych w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Stosowana w B. reguła powierzania stanowiska dyrektora szkoły na okres jednego roku szkolnego w przypadkach, gdy nikt nie wygrał konkursu, jest wyrazem głębokiej troski w opinii organu o dobrą jakość zarządzania szkołami, ich prawidłowy rozwój oraz o zabezpieczenie (często ogromnego) majątku wykorzystywanego przez podległe szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (lub inny akt) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc danego aktu organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości. W myśl z kolei art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ,,p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W kontekście powyższych kryteriów sądowej kontroli aktów i czynności organów administracji publicznej uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia stanowiły przepisy ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 36a ust. 1ww. ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę zaś ust. 4 tegoż artykułu stanowi, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Natomiast stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (art. 36a ust. 13 ustawy). Z powyższego wynika, że regułą jest powierzanie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na okres 5 lat, natomiast zastosowanie krótszego okresu jest wyjątkiem. Przyjęta konstrukcja krótszego okresu powierzenia stanowiska opiera się na zwrocie niedookreślonym – "uzasadnione przypadki" oraz na przyznaniu organowi powierzającemu pewnego stopnia luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w przepisie sformułowania "można powierzyć". Przede wszystkim należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, stosownie do którego akty administracyjne wydane na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone podlegają kontroli sądów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania pojęć niedookreślonych przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2008 r., I OSK 622/08). Ponadto, powołanie jak i odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, w związku z czym akty te należą do form działania administracji poddanych kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 września 2012 r. I OSK 1386/12). Pojęcie "uzasadnionego przypadku" jest typowym zwrotem niedookreślonym, którego abstrakcyjne zdefiniowanie nie jest możliwe, ani celowe. Użycie tego zwrotu zobowiązuje organ do wykładni pojęcia, nadania mu właściwej treści i zastosowania go do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Ustalenie pojęcia "uzasadnionego przypadku" nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni, lecz powinno uwzględniać całokształt okoliczności faktycznych, w których pojęcie to funkcjonuje. W orzecznictwie wypracowane pewne podstawowe reguły zastosowania powyższego wyjątku. Przede wszystkim, powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat wymaga starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec wyłonionego w konkursie kandydata, a także umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i sąd administracyjny. Po drugie, argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte argumentacją uwzględniającą specyfikę danego stanu faktycznego, w którym zaszła potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. W końcu, podniesione argumenty muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania uchwały (w niniejszej sprawie zarządzenia) o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły (por. wyrok NSA z 8 września 2000 r., II SA/Łd 889/00, wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., I OSK 689/12, wyrok NSA z 31 października 2012 r. I OSK 1935/12). Odnosząc powyższe dyrektywy interpretacyjne do kontrolowanego zarządzenia zauważyć należy, że nie odpowiada ono wymaganiom wynikającym z przepisu art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Z lakonicznej treści uzasadnienia zarządzenia nie wynika, jakimi przesłankami kierował się Prezydent Miasta powierzając stanowisko dyrektora A. Ł. i dlaczego powierzył jej to stanowisko akurat na okres od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. a nie na okres 5 lat jak tego żąda Wojewoda. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie nie spełnia wymogów przewidzianych dla rozstrzygnięć dotyczących powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Okoliczności podniesione w uzasadnieniu zarządzenia nie są uzasadnionymi przypadkami w rozumieniu art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Trudno Sądowi dokonać kontroli zaskarżonego zarządzenia skoro brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za takim czy innym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że na podjęte zarządzenie miało wpływ to, iż dla Prezydenta Miasta tryb konkursowy jest najbardziej właściwym sposobem wykreowania lidera społeczności szkolnej zaś, gdy w przypadku, gdy z jakichś powodów dotychczasowy dyrektor nie przeszedł procedury konkursowej i nie wyłoniono innego kandydata - powierza się dotychczasowej osobie stanowisko dyrektora na okres 1-2 lat, następnie przeprowadza się ponownie konkurs i powierza się stanowisko dyrektora na 5 lat tak wyłonionemu kandydatowi. Jednakże na tym etapie rozważań konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest zarządzenie wraz z jego uzasadnieniem, nie zaś argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę na potrzeby postępowania przed sądem. Tym samym wywody zawarte w tym ostatnim dokumencie, nawet jeśliby miały znaczenie dla sprawy, nie mogą zastępować rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia. Specyfika rozstrzygnięcia administracyjnego polega m.in. na tym, że akt ten stanowi całość łącznie z uzasadnieniem. Argumenty zatem w nim przedstawione stanowią element podjętego zarządzenia. Nie można zatem przyjąć, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w "uzasadnionym przypadku", o którym mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, a z pewnością okoliczność ta nie została przez organ wykazana w zaskarżonym zarządzeniu. Tego rodzaju naruszenie przez organ podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 93. ust. 1, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie natomiast do ust. 2 art. 94 ww. ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Z kolei w świetle art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane w dniu [...] r., upłynął zatem ponad rok od jego podjęcia. Nie jest w tej sytuacji możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa.