II SA/Bd 1006/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Burmistrz S. K., działając na podstawie art. 104, art. 130 § 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2023 r., poz. 775 z póź. zm.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 r., poz. 390 z póź. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r") decyzją z [...] maja 2023 r., nr [...] 2022/2023 odmówił E. R. (tj. Skarżącej) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką I. Z.. Burmistrz ustalił, że Skarżąca jest córką I. Z., a zatem spełniona jest wynikając z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanka wystąpienia obowiązku alimentacyjnego wnioskodawczyni wobec osoby niepełnosprawnej. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził rezygnację z zatrudnienia i świadczenie opieki przez Skarżącą na rzecz niepełnosprawnej w stopniu znaczny matką. Organ ustalił także, że matka Skarżącej jest wdową i zamieszkuje wraz ze Skarżącą i jej rodziną w tym samym domu. Rodziny prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. I. Z. jest osobą niepełnosprawna w stopniu znacznym, jest po udarze mózgu. Ponadto choruje na jaskrę lewego oka oraz miażdżycę. Skarżąca zapewnia matce całodobową opiekę, zaspokaja jej wszystkie potrzeby życiowe tj. utrzymuje w czystości pomieszczenia mieszkalne, przygotowuje i podaje posiłki, dozuje i kontroluje przyjmowanie leków, pomaga w czynnościach związanych z dbałością o higienę osobistą, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, zapewnia kontakty z lekarzami, rodziną i otoczeniem. Organ ustalił, że Skarżąca przed podjęciem się opieki nad matką nie podejmowała zatrudnienia. Burmistrz stwierdził, że nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, że zaistniał fakt sprawowania opieki nad osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności, ponieważ orzeczenie o niepełnosprawności matki Skarżącej nie wskazuje od kiedy istnieje niepełnosprawność i czy istnieje ona przed 25 rokiem życia. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła, że orzeczenie to jest dla niej krzywdzące, gdyż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w części za niekonstytucyjny. Zdaniem TK nie jest zgodne z konstytucją prowadzenie do przepisu kryterium wieku niepełnosprawności. Strona wskazała, że wyrok Trybunału dopuszcza możliwość płatności świadczenia pielęgnacyjnego bez uwzględnienia, od kiedy powstała niepełnosprawność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] czerwca 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podniosło, iż z przedłożonego przez Skarżącą orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] marca 2022 r., nr [...] wynika, że I. Z. ur. [...] sierpnia 1947 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do [...] marca 2024 r., przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] lutego .02.2022 r. Skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki z którą wspólnie zamieszkują; nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, strona nie ma ustalonego przez ZUS ani KRUS okresu składkowego i nieskładkowego. Kolegium wskazało, że Aplikacji Centralnej R. Pracy wynika, że Skarżąca urodzona [...] grudnia 1973 r. jest zarejestrowana jako bezrobotna. Z danych tych wynika, że Skarżąca licząca 50 lat, posiada staż pracy 0 (zero) lat, 0 (zero) miesięcy, 0 (zero) dni. Kolegium podniosło, że Skarżąca w oświadczeniu z [...] kwietnia 2023 r. strona podała, że nie posiada żadnego stażu pracy, składkę zdrowotną ma opłacaną przez PUP, gdzie jest zarejestrowana jako bezrobotna, nie ma prawa do zasiłku, opiekę nad matką sprawuje od [...] lutego 2022 r. W oświadczeniu z [...] maja 2023 r. strona podała, że sprawuje całodobową opiekę nad matką, pomaga jej w ubieraniu, myciu, sprzątaniu, przygotowywaniu posiłków, wizytach lekarskich i urzędowych, podawaniu leków. W wywiadzie wskazano, że mąż osoby niepełnosprawnej zmarł [...] listopada 2022 r., oraz że matka strony jest po udarze mózgu, ma jaskrę, miażdżycę. Wskazano, że strona wykonuje wskazane powyżej czynności w związku z opieką nad matką. Odnosząc się do wskazanej jako przyczyna odmowy - przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium zauważyło, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium zauważyło, iż w obecnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Zdaniem Kolegium organ I instancji błędnie uznał, że wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności może być podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Kolegium zauważyło jednakże, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. sformułował jedną z zasadniczych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem jak wynika z danych Aplikacji Centralnej R. Pracy, odwołująca nie posiada żadnego stażu pracy. W ocenie organu odwoławczego brak jest zatem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę, a sprawowaniem opieki nad matką, co wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Sądu E. R. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. okoliczności niepodejmowania zatrudnienia przez Skarżącą i faktu niemożności podjęcia tego zatrudnienia z uwagi na sprawowanie permanentnej opieki and matką, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Zdaniem Skarżącej bez znaczenia pozostaje dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniu Organu - okoliczność absencji zawodowej Skarżącej, wynikająca z jej decyzji życiowej. Kluczowe jest to, że Skarżąca jako zdolna do wykonywania pracy w określonym czasie, jej nie może podjąć przez potrzebę sprawowania opieki and osobą niepełnosprawną, co w niniejszym stanie faktycznym ma miejsce. Tym samym w przedmiotowej sprawie bezpośredni związek czasowy między niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną zachodzi i jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądowo - administracyjne oraz treść komunikatu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25.02.2013 r. w kontekście interpretacji spełnienia przesłanki związku przyczynowo skutkowego określonego w art. 17 u.ś.r. - nieuprawnione jest żądanie od wnioskodawcy udowodnienia faktycznej rezygnacji z pracy na rzecz sprawowania opieki, bowiem podstawowym warunkiem uprawniającym do otrzymania świadczenia jest fakt niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Niepodejmowanie zatrudnienia jest traktowane na równi z rezygnacją. Nie jest wymagane zestawienie momentu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Prawidłowo organy rozpoznające sprawę przyjęły, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. opiekunowi faktycznemu dziecka, 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium słusznie wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utracił przymiot konstytucyjności, a przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 u.ś.r. nie może być brane pod uwagę. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. W ocenie organu odwoławczego Skarżąca nie spełnia jednak przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki, a to z tego względu, że skarżąca nigdy nie pracowała. Z powołanego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazać należy, że w art. 3 pkt 22 u.ś.r., ustawodawca zawarł – na użytek tej ustawy – legalną definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego ocena, czy dana osoba nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi być dokonywana z uwzględnieniem art. 3 pkt 22 u.ś.r. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ ustalił, że Skarżąca licząc 50 lat (Skarżąca urodziła się 1973 r.) w ogóle nie posiada stażu pracy. Sama Skarżąca wskazała, że opiekę nad matką sprawuje od [...] lutego 2022 r. Oznacza to, że Skarżąca od momentu uzyskania pełnoletności (1991 r.) tj. przez 31 lat nie była osobą aktywną zawodowo. Pozostawanie bez zatrudnienia należało zatem w tej sytuacji uznać za wybór życiowy Skarżącej. Powstała konieczność opieki nad matką nie mogła łączyć się z koniecznością podjęcia decyzji o rezygnacji z zatrudnienia. Decyzję o rezygnacji z zatrudnienia Skarżąca podjęła już bowiem dużo wcześniej, o czym świadczy brak stażu pracy. W tej sytuacji organ odwoławczy słusznie przyjął, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką, co wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) Sąd skargę oddalił.