II SA/Bd 1008/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. D. i R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w T. nakazał A. i R. D. zamurowania otworu wentylacyjnego znajdującego się w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] w T, wentylującego pomieszczenie sanitarne przyziemia w którym znajduje się licznik gazowy, stanowiącego ich własność. Jednocześnie określił terminu wykonania robót do [...] listopada 2008 r., W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uchylona została decyzja tegoż odmawiająca wydania nakazu zamurowania przedmiotowego otworu wentylacyjnego. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia był wynik przeprowadzonej kontroli, który ujawnił, że wylot otworu wentylacyjnego znajduje się w pomieszczeniu gazomierza na parterze na wysokości ok. 2, 10 m, mierząc od poziomu gruntu przy ścianie do dolnej krawędzi otworu, co jest sprzeczne z § 166 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn zm.), gdzie wymagana wysokość winna wynosić co najmniej 2,50 m. Ponadto z uzyskanego przez organ opinii Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w T. wynika, że zamontowanie w tej ścianie oddzielenia przeciwpożarowego kratki wentylacyjnej nie spełnia wymagań bezpieczeństwa pożarowego. Od powyższej decyzji A. i R. D. złożyli odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili organom orzekającym niekompetencję polegająca na wydaniu dwóch różnych sprzecznych ze sobą decyzji dotyczących tej samej sprawy. Argumentowali, ze kratka wentylacyjna pomieszczenia została wykonana zgodnie z poleceniem inspektora nadzoru, który w ich ocenie miał prawo wprowadzania zmian w dokumentacji technicznej. Otwór powstał zgodnie z obowiązującym prawem, a ściana, w której znajduje się tzw. zetówka nie jest ścianą graniczną. Zakwestionowali również zasadność opinii straży pożarnej wskazując że nie jest ona obiektywna i w rzeczywistości nie występuje zagrożenie pożarowe o którym mowa w opinii. Ponadto, obiekt został przyjęty do użytkowania w 1987 r i wówczas nie zostały wysunięte jakiekolwiek zastrzeżenia. Decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. Nr WINB-WOP-7144/44/08/AJ Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu zamurowania otworu wentylacyjnego, oraz uchylił w części gdzie powołano w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118, z poźn. zm.) oraz określenia terminu wykonania robót do [...] listopada 2008 r., i w tym zakresie orzekł - właściwy przepis prawa, tj.- art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 wskazanej ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławcze powołał się na ustalenia kontrolne wskazując, że w pomieszczeniu gospodarczym przyziemia wskazanego budynku wykonany jest otwór wentylacyjny o wymiarach 14x14 cm, od strony działki sąsiedniej (tj. posesji nr [...]), na wysokości 2,10 m od poziomu terenu. Jest ona przeznaczony do wentylacji pomieszczenia sanitarnego, w którym znajduje się licznik gazowy. Zgodnie z oświadczeniem właścicieli budynku, sporny otwór powstał w [...] r., tj. przed przystąpieniem do jego użytkowania [...] r. Wyjaśnili, iż otwór został wykonany na polecenie inspektora nadzoru w trakcie budowy, co zostało opatrzone stosownym wpisem w dzienniku budowy. Organ orzekający podkreśli, że wpis do dziennika budowy nie stanowi o legalności powstania spornego otworu, i nie określa miejsca wykonania. Nadto, inwestor nie przedstawił zgody organu administracji publicznej na wprowadzenie tej istotnej zmiany w zakresie wykonania otworu w ścianie granicznej budynku, do zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego. Ponadto, jego lokalizacja jest niezgodna z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), a także z przepisami zawartymi w § 217 ust. 2, § 271 ust. 10, § 272 ust. 3 i § 232 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia, z których wynika, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Taka ściana nie może posiadać żadnych otworów, dopuszcza się wprawdzie otwory do 10% powierzchni ściany, ale muszą one być wypełnione materiałem o odpowiedniej odporności ogniowej, jak na przykład luksfery czy cegła szklana. Ponadto, zgodnie z § 166 ust. 6 rozporządzenia, wentylacja w pomieszczeniu, w którym znajduje się gazomierz, może być wyprowadzona poprzez ścianę zewnętrzną, ale na wysokości co najmniej 2,5 m powyżej poziomu terenu, co nie jest zachowane w niniejszym przypadku. O konieczności zamurowania otworu przesadziła również negatywna opinia Państwowej Straży Pożarnej w T. Odnosząc się do konieczności uchylenia decyzji w części powołanej podstawy prawnej organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji nakazowej winien stanowić art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, w który stwierdza, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym, ów przepis nie upoważnia organu do ustalania określonego terminu do wykonania nakazanych robót budowlanych, bowiem obowiązek ten staje się wykonalny z chwilą ostateczności decyzji wydanej na jego podstawie Organ odwoławczy dodał, że obowiązujące w czasie realizacji ww. budynku mieszkalnego przepisy techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki – określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62), nie dopuszczały lokalizacji otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, a taką jest ściana usytuowana w granicy działek. Obecnie natomiast wykonanie ewentualnego nowego otworu wentylacyjnego w rzeczonym pomieszczeniu, co może nastąpić w ścianie innej niż graniczna i na odpowiedniej wysokości, wymaga wcześniejszego uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. W skardze do wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy podtrzymali stanowisko zawarte w odwołaniu. Zarzucili organom orzekających stronniczość pominięcie przedłożonych dowodów jak również naruszenie zasad postępowania administracyjnego w tym zasadę praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Dokonując w ten sposób oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że zostało ono podjęte z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie reguł. Ocena prawidłowości wykonania obiektu budowlanego lub jego części nie może być bowiem dokonywana w oderwaniu od stanu faktycznego w jakich został on zrealizowany oraz obowiązujących w tym okresie uwarunkowań prawnych. Jak wynika z akt sprawy okolicznością bezsporną w ocenianej sprawie jest to, że obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę oraz, że sporny otwór wentylacyjny powstał w 1983 r. W związku z tym prawidłowość jego wykonania powinna być oceniana według stanu prawnego obowiązującego w tym okresie oraz na ten moment powinien być oceniany charakter wprowadzonych zmian, to w odniesieniu do tego stanu prawnego powinien być bowiem oceniany charakter i zakres wprowadzonych zmian. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji próbował odwołać się do postanowień obowiązującego wówczas rozporządzenia określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki. Odbyło się to jednak przez podanie numerów przepisów bez przytoczenia ich treści oraz oceny charakteru dokonanych modyfikacji w odniesieniu do projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę co stanowi istotne naruszenie postanowień art. 107 par. 3 K.p..a . określającego jakie wymagania prawne powinno spełniać uzasadnienie prawne każdej decyzji administracyjnej. W swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy zmienił również podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując, że w jego przekonaniu powinien nią być art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie jak przyjął organ I instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 tego aktu prawnego. Dokonując takiej zmiany organ odwoławczy powinien mieć jednak na uwadze, że jego rozstrzygnięcie powinno być zgodne z prawem i nie doprowadzać do jego naruszenia oraz stworzenia zagrożeń w istniejących obiektach budowlanych. Jak wynika z akt sprawy w pomieszczeniu, w którym znajduje się otwór wentylacyjny, który powinien zostać zamurowany znajduje się instalacja gazowa oraz gazomierz, w związku z tym w przypadku zamiaru nałożenia takiego obowiązku organ administracji powinien dokonać oceny, czy sposób usunięcia jednego zagrożenia przeciwpożarowego nie stanie się źródłem innego. Jeżeli tak mogłoby się stać (a na to zdają się wskazywać okoliczności sprawy) to proste nałożenie obowiązku zamurowania otworu wentylacyjnego nie jest rozwiązaniem występującego problemu i w takim przypadku organ prowadzący postępowanie powinien poszukać innego jego rozwiązania. Biorąc pod uwagę, że przedstawione wyżej naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania administracyjnego mogły mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Biorąc pod uwagę skutki prawne jakie mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy prowadzące postępowanie powinny usunąć sygnalizowane wyżej nieprawidłowości i od dokonanych ustaleń uzależnić wynik postępowania.