II SA/Bd 1012/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza na rzecz strony skarżącej "A" sp. z o.o. w P. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Wójt Gminy W. na podstawie art. 72 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej zwana ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku) oraz art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwana K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez E. sp. z o.o. z siedzibą w P. wyraził stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie "P. W. W. [...]" składającego się z 5 elektrowni wiatrowych o mocy do 2,5 MW każda wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia, obejmującego obszar realizacji: w obrębie ewidencyjnym K. dz. nr [...] (wieża [...]), dz. nr [...] i [...] (wieża [...]), dz. nr [...] (wieża [...]), w obrębie ewidencyjnym S. dz. nr [...] i B. dz. nr [...] i [...] (wieża [...]), w obrębie ewidencyjnym S. dz. nr [...] i B. dz. nr [...] (wieża [...])", przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...].04.2011 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Na skutek zażaleń wniesionych przez A. i M. L., K. W. i M. D. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi zagadnienie wstępne w procesie realizacji planowanego przedsięwzięcia, a jej wydanie stanowi przesłankę warunkującą możliwość ubiegania się o wydanie innych decyzji niezbędnych dla jego realizacji, jak chociażby decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie m.in. pozwolenia na budowę. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. Zgodnie z ust. 4 złożenie wniosku może nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 4a). Wnioskodawca musi wystąpić z wnioskiem na podstawie art. 72 ust. 4 cyt. ustawy z odpowiednim wyprzedzeniem, umożliwiającym organowi administracji wydanie postanowienia przed upływem terminu, w jakim dotychczas decyzja środowiskowa mogła stanowić podstawę do ubiegania się o zezwolenie stanowiące podstawę realizacji przedsięwzięcia. Termin określony w art. 72 ust. 4 ustawy jest bowiem terminem prawa materialnego, a jego upływ czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie wydania omawianego rodzaju postanowienia (Komentarz do art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), Krzysztof Gruszecki, LEX). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek do Wójta Gminy W. spółka złożyła [...] kwietnia 2015 r. Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy W. zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2015 r. wyraził stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] , o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] maja 2011 r., zatem stanowisko organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji spółka powinna otrzymać w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, a więc do dnia [...] maja 2015 r. W niniejszej sprawie organ I instancji wyraził swoje stanowisko w wymaganym terminie, jednak nie stało się ono w tym czasie ostateczne. W wyniku zażaleń złożonych przez strony postępowania sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji, jednak postępowanie stało się jednak bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu prawa materialnego określonego w art. 72 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ II instancji aktualnie nie ma możliwości merytorycznego orzekania w przedmiotowej sprawie. Zaistniała zatem konieczność umorzenia niniejszego postępowania stosownie do brzmienia przepisu art. 105 § 1 K.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy także zauważyć, że w postępowaniu przed organem I instancji nie miał zastosowania przepis art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z przepisem art. 49 K.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis szczególny na który powołuje się organ I instancji dokonując obwieszczeń w prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu stanowi natomiast, że przepis art. 49 K.p.a. stosuje się jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20. W związku z tym, iż niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła E. sp. z o.o. w P. zarzucając mu: obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 72 ust. 3 i 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, uznając, że dla zachowania 4-letniego terminu niezbędne jest, by postanowienie stwierdzające, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, musi stać się ostateczne, podczas gdy wykładania celowościowa i funkcjonalna wskazanych przepisów wyraźnie wskazuje jedynie na zajęcie stanowiska przez organ w formie postanowienia, co de facto oznacza jedynie obowiązek jego wydania, a nie obowiązek stania się przez nie ostatecznym; będące konsekwencją naruszenia prawa materialnego, naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania w całości z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy brak jest przesłanki uzasadniającej stwierdzenie owej bezprzedmiotowości z uwagi na dochowanie terminu wskazanego w art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a zo za tym idzie istnieje obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. W myśl ust. 4 art. 72 cyt. ustawy, złożenie wniosku może nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia. Z treści przytoczonych powyżej przepisów wynika zatem, że złożenie wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 może nastąpić w terminie 6 lat, jeżeli przed upływem 4 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna strona otrzyma postanowienie organu zawierające stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Dla prawidłowości i skuteczności postanowienia wydanego na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy istotne znaczenie ma data, w której decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia stała się ostateczna, gdyż skutki prawne określone w ustawie wywiera jedynie postanowienie, które strona otrzymała przed upływem 4 lat od daty, kiedy decyzja środowiskowa stała się ostateczna. Bezspornie termin przewidziany w art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest terminem prawa materialnego i jako taki i wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451). Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżącej, że dla zachowania ww. terminu konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przepis stanowi, że konieczne, aby strona otrzymała, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Wynika z niego wprost, że wystarczające jest otrzymanie postanowienia, zatem nie jest konieczne otrzymanie ostatecznego postanowienia. Zgodnie z jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów jest clara non sunt interpretanda, tzn. że nie dokonuje się wykładni tego, co jasne. Kiedy ustawodawca wiąże istotne dla oceny sprawy kwestie z ostatecznością decyzji (postanowienia), wyraźnie to wskazuje, czego przykładem jest chociażby z art. 72 ust. 23 zd. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zgodnie z którym "Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna (...)". Mając na uwadze powyższe niezasadne jest stanowisko organu II instancji, z którego wynika, że nie ma on uprawnień do rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny. Jeśli postanowienie organu I instancji zostało wydane z zachowaniem terminu wskazanego w art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, obowiązkiem organu odwoławczego było merytoryczne rozstrzygnięcie złożonych zażaleń. Podobna sytuacja do tej, która wystąpiła w analizowanej sprawie występuje na gruncie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W orzecznictwie NSA przyjęto, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z 6.03.2009 r., II OSK 307/08; wyrok NSA z 21.05.2009 r., II OSK 724/08; wyrok NSA z 26.10.2009 r., II OSK 1674/08). Również na gruncie art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) trzyletni termin tam przewidziany jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności (vide np. wyrok WSA w Poznaniu z 10.06.2015 r., IV SA/Po 254/15, LEX nr 1734001, wyrok WSA w Gdańsku z 17.11.2010 r., II SA/Gd 458/10, LEX nr 752511). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, ze organ naruszył art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W tym miejscu wskazać należy, że zarówno z zaskarżonego postanowienia jak i z postanowienia organu I instancji nie wynika to, w jaki sposób organy ustaliły, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna w dniu [...] maja 2011 r. Z przekazanych Sądowi akt sprawy (a konkretnie ich odpisu), w której decyzja ta została wydana nie wynika, aby data ta była ustalona w prawidłowy sposób. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. decyzji wynika, że została ona doręczona stronom w dniach od [...] do [...] kwietnia 2011 r. Ostateczne są decyzje administracyjne, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w administracyjnym toku instancji (art. 16 K.p.a.). Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W tej sytuacji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna dnia [...] maja 2011 r. Ww. decyzja została również podana do publicznej wiadomości zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 49 K.p.a., zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została ogłoszona publicznie [...] kwietnia 2011 r., zatem należy uznać, że została doręczona [...] kwietnia 2011 r. i tym samym, biorąc pod uwagę tę datę, stała się ostateczna w dniu [...] maja 2011 r. Powyższym organ naruszył przepisy postępowania, a w szczególności art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. Mając na uwadze powyższe rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie w pierwszej kolejności ustalenie, w oparciu o akta sprawy, kiedy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, a następnie, w zależności od dokonanych ustaleń, organ II instancji w sposób merytoryczny rozpozna wniesione zażalenia (jeśli ustali, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w ustawowym terminie), ewentualnie uchyli zaskarżone postanowienie i umorzy postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. (jeżeli ustali, że postanowienie organu I instancji nie zostało wydane w ustawowym terminie). Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 490) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.